本文作者李军供职于北京华智博宇咨询有限公司，长期从事投资项目咨询及相关培训，参与编写国家《建设项目经济评价方法与参数》1、2、3版，是我国建设项目经济评价领域的资深专家。
前 言
一年前，在参与某PPP模式项目(以此名称区分2014年以前的PPP项目和其他投资项目)的咨询工作过程中，发现PPP模式项目具有许多与其他项目不同的特点，遇到不少在现行规定下难以解决的问题，以及政府有关文件中计算公式存在错误。本着“解放思想、实事求是、理论正确、实际可行、解决问题、无后遗症”的原则，当时提出并采用了一些与国家有关现行规定不同的解决办法。考虑到PPP模式项目的这些问题具有全国普遍性，应该尽快解决以防后患，当时即向国家有关部门提出了尽快制订PPP模式项目财务计算分析评价办法等建议。
如果说PPP模式项目主要做的是社会所需的基础设施，那么可以说PPP模式项目财务计算分析评价办法就是所有PPP模式项目在项目各个阶段都需要的“基础设施”。
近年来全国各地陆续开展PPP模式项目，财政部在2016年9月发布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号），但是在PPP模式项目财务计算分析评价方面却缺乏正确实用有效的基本规则，目前国家发改委、财政部尚未制定专门用于PPP模式项目财务计算分析评价的文件规定（已有的个别文件中重要计算公式还存在错误）。如同有了公路，却缺乏交通规则，各类车辆行驶起来，难免会导致问题不断。
为了全面降低PPP模式项目的附加成本、减少不必要的损失和遗憾、规避或降低可以规避或降低的风险，我对有关问题与对策进行了梳理，尽量比较系统的提出，供全国所有PPP模式项目的所有利益相关人批评指正和参考，包括政府部门、社会投资人、社会公众、金融机构、相关机构单位、所有参与PPP模式项目咨询的各类人员（项目、政策、工程、财务、法律、管理等）。
本文由本人撰写文责自负，希望能收到抛砖引玉的效果。由于本文阐述的问题与对策和国家部委现行规定的某些内容、某些现行做法以及目前的某些常识不太一致，希望能够获得全面理解，不致断章取义，出现理解偏差和误导。
本文将分上中下三篇发出。
上篇：前言、PPP模式项目的主要特点
中篇：PPP模式项目财务计算分析评价中若干问题及对策
下篇：PPP模式项目财务计算分析评价系统解决方案（建议）
任何人任何单位可转载本文并请注明出处（提示：不完整转载可能会导致误解）。
欢迎任何个人和任何单位对本文内容公开提出批评指正意见与建议，对文中陈述的这些问题和本文尚未涉及到的其他有关问题提出更佳可行意见和更佳解决办法，共同努力使中国的PPP模式项目走在正确的轨道上。
同时请将批评与建议的内容用电子邮件发到：[email protected]。收到的所有批评与建议将在整理汇总后于合适时机公布。
借此机会，我要感谢中国国际工程咨询公司徐成彬处长提供的参与PPP模式项目咨询的实践机会。参与PPP模式项目的实际工作，为发现问题和解决问题创造了条件。
同时需要说明，本文第二部分和第三部分提到并建议采用的现金流量法计算PPP模式项目可行性缺口补贴（简称GAP）、现金流量法计算PPP模式项目社会投资人合理回报（简称ROS）是由李军（北京华智博宇咨询有限公司）、徐成彬（中国国际工程咨询公司）、刘世坚（北京市君合律师事务所）三人共同完成的。
2014年以来，国务院、国家发改委、财政部等积极推动PPP模式项目，发布了指导和规范PPP模式项目的许多重要文件，做了大量工作。PPP模式项目在全国各地逐步展开，各地提出了大量PPP模式备选项目，许多PPP模式项目进入准备或实施阶段。
PPP模式项目与非PPP模式项目相比具有许多不同特点，认识和理解这些特点，对于做好PPP模式项目具有特别重要的意义，对于如何解决PPP模式所特有的问题，具有特别重要的意义，对于系统解决PPP项目财务计算分析评价中各类问题具有特别重要的意义。
目前 PPP模式项目财务计算分析评价所依据的现行有关规定的部分内容、某些现行做法以及目前在某些问题上的“共识”等实际上存在一些问题甚至是错误。在PPP模式项目的财务计算分析评价中简单套用和照搬有关现行文件规定并不能解决在PPP模式项目中遇到的许多实际问题，反而会导致错误。这严重妨碍了PPP模式项目的顺利实施，加大了PPP模式项目运作的附加成本（人力、时间、资金），使PPP模式项目的重要基础：政府与社会投资方合作的核心问题即社会投资方合理回报的确定与计算变得难以说清，极易误导政府和社会投资方，为PPP模式项目未来正常运作带来隐患。
为了尽快解决目前PPP模式项目存在的一些具有普遍性的问题，使PPP模式项目顺利实施，有必要对PPP模式项目特点和目前存在的有关PPP模式财务计算分析评价（不限于）的若干问题逐一识别、分析，并结合项目的实际情况，提出解决问题的可行办法和方案（建议）。
一、PPP模式项目的主要特点
1、 具有天然垄断和行政垄断的双重特性（部分项目具有“网络型”特征）。
2、 项目所提供的服务或产品将用于满足正常社会的社会公众基本需要。由于项目所在区域不同、项目行业不同、项目产出不同、社会公众对项目产出的依存程度不同而有所不同。但是有些项目（或在某些区域内）不适宜按PPP模式运作。
3、 项目产出的服务或产品价格不是由市场供求自发形成，而是由政府采取措施实行某种控制。社会公众对项目产出的需求依存度越高，政府对项目产品或服务的价格控制越严。部分项目即使价格可以覆盖全部成本费用，政府也要控制收费水平（实际上是控制社会投资方合理回报水平）和收费期限。
4、 项目公司（社会投资方）不是运营整个项目的经济寿命期，而仅是在政府许可的合作有限期内，而且往往是项目财务效益最差或较差的阶段（目前是10年到30年或略多）。
5、 项目公司（社会投资方）在项目上的各种权限只能在上述有限期内行使。
6、 在项目许可有限期结束时，项目公司（社会投资方）不得给政府移交或遗留未偿还的债务。因此项目公司（社会投资方）再融资手段和能力受合作期限的限约。
7、 项目由于使用了政府掌控的资源（不限于资金），政府有权进行监督审计。
8、 项目由于在排他条件下（多数以特许方式）使用了公共资源、并且提供公共服务或产品、大多数项目还需要由使用者支付一定费用，社会公众有权了解项目的收入、价格确定、成本费用、收益以及项目公司（社会投资方）合理回报、政府补贴等情况，这些信息应该披露，项目公司（社会投资方）无权保密。
9、 政府对社会投资方有基本要求，社会投资方符合条件才能具有入围资格。其中最重要的条件是诚信度、项目所需要的运营管理经验能力、项目所需要的社会投资方资金实力。除了综合性投资建设运营管理公司外，有没有施工队伍与施工经验能力，不是也不应该是社会投资方的必要条件。实际上，社会投资方不含施工企业更有利于PPP模式项目顺利实施、可以有效减少整个项目合作期的不必要的附加成本费用。但是在社会投资方团队中应该具有（或者阶段性的聘用）工程建设和相关技术的专业人员。
10、 项目中的社会投资方的收益率受政府控制和社会经济发展水平的制约。
11、 社会投资方在项目中提出并且可以获得的最高收益率只能等于或低于政府承诺可以给予社会投资人的最高收益率，超过政府承诺收益率的自动出局。
12、 项目和项目社会投资方的收益率与项目类型、行业特点、项目投资、项目资金筹措、项目所处区域社会经济发展水平、项目区域对项目产出的服务或产品的需求量、项目产出的服务对象的支付意愿与支付能力、项目产出的价格、项目各项运营成本费用、政府各类投入与补贴、各类税费、风险等许多因素密切相关。在这些因素中PPP模式项目的社会投资方可控因素比在非PPP模式项目中投资人（经营者）可控因素要少的多，决定项目收益的许多因素实际上与社会投资方的能力水平和主观努力无关。
例如在一般项目中，投资人（经营者）可以依据市场供求情况，自主压缩或增加项目产出，可以自主提高销售价格以覆盖成本费用或降低价格以扩大销售，可以依据市场情况改变项目提供的产品或服务品种，一般情况下至少做到保本微利维持运营，可以自主选择停业，也可以破产关门，而PPP模式项目却不可以。项目公司（社会投资人）可以更换，而项目所提供的公共服务或产品必须延续（个别经济寿命到期且有相应项目可以接续提供服务或产品的除外）。因此，项目社会投资方的能力是受这些基本条件制约的，不应承担超过自己权限的责任。
13、 PPP的第三个P之所以能够实现，核心内容是一个字：“利”(此处的利，常常不是通过项目正常经营实际可以产生的利润以及可分配的税后利润)。
政府方通过合理有度的让利包括直接投资、政府筹资（政府还款）、政府补贴、不分红、少分红、延迟分红、税费减免等多种方式（随项目不同而不同），并承诺给予项目公司（实际给社会投资方）有条件的一定水平的投资回报，吸引社会投资方与之合作。
社会投资方通过实现更高效率的建设实施运营管理，承诺向社会提供符合标准的服务或产品等，合理有度的要利即主张有条件的一定水平的合理投资回报。
当双方就合理投资回报水平达成一致时，第3个P具备成交的基本条件。在前述限制条件下，社会投资方只有在得到政府承认并承诺给予一定水平的合理回报，且双方达成一致后，才会有PPP。双方都需要明确该PPP模式项目的利从何来？利到哪去？
14、 PPP模式项目的社会投资方每年实际可以获得的回报并不简单等于与政府达成的合理回报水平。实际回报要在约定的合理回报水平和计算方法基础上，按照双方认可的该项目产品或服务标准（数量、质量、时间、安全、效果等）、收入成本核算办法、绩效考核奖惩办法、风险分担办法、审计兑付办法等基础上，扣除对项目公司（社会投资方）的惩罚和增加对项目公司（社会投资方）的奖励后实现，不是定值或定数。
15、 PPP模式项目的风险也具有与一般投资项目不同的特点，一般而言，PPP模式项目的市场风险要小于一般投资项目的市场风险，前提是项目需求量基于科学合理符合实际的预测，而非为了获批项目而人为提高后的预测。基需类项目的社会需求相对稳定并逐步上升，个别人口萎缩型区域的项目除外。随着社会对环保重视、节能减排、实施清洁生产、垃圾减量化无害化等可能会导致部分治污类项目的业务需求量下降。而交通类项目的业务需求量则会受到不同交通方式竞争的影响。随着项目区域社会经济发展，消费者对项目提供的产品或服务的支付能力与支付意愿会逐步提高。而一般项目不太考虑的风险，却是PPP模式项目需要认真对待的。政府在合作期内兑现对PPP模式社会投资人合理回报承诺的能力是具有一定风险的，需要双方给予足够重视，在合作合同（协议）中订有预案，社会投资方的诚信和履约能力也需要认真考察。
16、合同契约是PPP模式项目顺利实施的重要保障，是在项目合作期规范和制约双方的重要依据，也是PPP模式项目区别于非PPP模式项目最显著的特点。PPP模式项目需要将项目涉及的所有重要事项，在双方协商一致的基础上，采用合同契约的形式确定下来。特别是涉及双方权益与责任、项目投资、项目筹资、项目产品或服务标准、收入与成本费用核算办法、项目产出价格调整办法、社会投资方合理回报水平和测算方法、收益分配办法（各种可能的情况都需要有预案）、绩效考核奖惩办法、政府补贴、政府税费、项目特殊情况的处理（中止合作与退出）、风险分担、移交、结束合作等重要事项，需要明确、无歧义的约定并明示。
17、政府与一般投资人的主要区别就在于：一般投资人投资以盈利为首要目的，只有投资收益水平能够达到投资人要求的项目，才可能进行投资，并且获利越高越好。而政府投资是以履行政府职责与使命为首要目的。政府是社会的管理者，是社会公共资源的管控者，是社会各方面利益的调节者，是为社会百分之百人服务的政府，保证社会的正常运转和发展、满足社会公众的基本需求是政府的职责与使命。
政府可用资源相对于社会经济发展和人民生活不断增长的需求总是有限的，因此政府只能量力而为，对各类社会需求按轻重缓急排优先序，只做雪中送炭不搞锦上添花，利用各种手段、方式和机制尽量以较小的投入带动社会较大的发展、实现少花钱多办事，公平合理、高效优化的配置有限资源。
PPP模式项目为政府和社会投资人提供了一种合作共赢、各得其所的机会和机制，是合理高效的配置有限资源、满足社会公众对基础设施和公共服务不断增长需求的重要途径。
18、在PPP领域任何时候、任何阶段都不能忘了、不能放弃政府的责任。特别是在规划、布局、选址、决策、社会投资方选择、项目投资（项目不同政府介入程度不同）、项目筹资（项目不同政府介入程度不同）、产出（产品或服务）价格确定、项目补贴和税费、社会投资方合理回报水平的确定以及兑现对项目社会投资方的合理回报、项目监管审计、项目信息披露、特殊情况下项目善后衔接等方面。
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