【如神原创】江苏省PPP项目采购模式浅析

江苏省是全国首批政府与社会资本合作（PPP）试点省份，试点以来，截至2017年底，江苏省PPP项目库共有项目657个，总投资达到13104亿元；省试点项目共168个，总投资4130亿元，其中已有168个项目落地，涉及总投资3350亿元，吸引社会资本2780亿元；江苏省政府采购中心负责采购的项目有79个。

笔者从事PPP项目社会资本的采购工作已近两年，通过两年时间对PPP项目采购工作的摸索和实践，将实操中遇到的问题与思考浅析如下：

1、采购方式适用条件

根据财库【2014】214、215号、《政府采购法》（主席令第68号）、《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）等文件的规定，PPP项目五种采购方式的使用条件如下：

2、各采购方式的主要特点

①公开招标、邀请招标

——主要优势：能够在最大范围选择社会资本方，竞争性强，透明度高，程序规范，择优选择率高；通过招标文件设置明确的准入条件，对社会资本方的运营经验、资金实力、信誉度等方面严格把关，选择合格的潜在投标人参与竞标，避免在谈判中扯皮；通过招标文件明确项目基本条件，合理分配各方风险、权利和义务，保证合作的顺利推进。

——主要劣势：流程较为复杂，对资格预审通过单位、潜在投标人数量、递交投标文件的单位数量等均有严格的数量要求；整体耗时较长，在资格预审、招标文件发售、发布公告到递交投标文件截止等环节均有严格的最低时间限制；招标成本高；招标文件中需对项目的核心边界条件、各项技术经济参数等做出明确、完整的界定，对项目的竞价方式、评标方式、合作机制、合同体系、风险分担等必须有明确的方案，且在评标、定标过程中根据实际情况进行修改、变更幅度很小。

②竞争性谈判、竞争性磋商

——主要优势：具有法律范围内的灵活性，采购方可以同参加谈判、磋商的社会资本方面对面就项目的技术方案、支付方式、合同条款等实质性问题进行探讨、谈判、磋商，谈判双方都比较主动，可以逐步加深采购方对项目方案、各投标人的认识，过程中可及时修正谈判文件、采购文件中的遗漏的条款；可一定程度避免围标、串标现象，缩减采购流程，提高采购效率。

——主要劣势：竞争范围小，一般情况下，参与竞争的社会资本方数量一般较少，竞争性谈判主要用于公开招标失败后进行，且两种采购方式需有关部门进行审批；两种采购方式在采购程序、供应商来源方式、谈判或磋商小组组成等方面的要求基本一致，但采购评审阶段，竞争性磋商采用了类似招标采购方式中的“综合评分法”，对于难以明确进行分析、量化评分指标的项目磋商文件，有一定的实施难度；采购过程中存在中止风险，现行法规中对两种采购方式提交投标文件的供应商、谈判或磋商期间符合要求的供应商以及提交最后报价的供应商等均提出了严格的数量要求，如在谈判、磋商期间出现变故导致其数量不满足法规要求，存在中止、失败风险。

③单一来源采购

——主要优势：采购流程简单，时间方面的限制性要求最少，对于部分专业性较强，核心边界条件不清晰，经济参数难以明确、完整，响应的社会资本方数量过少，对采购时间要求较紧的项目，在有合作意向的社会资本方具备合作条件的基础上，可考虑采用单一来源采购方式，提高采购效率，缩短采购周期。

——主要劣势：采购环节相对缺乏竟争性，不便于公众监督，透明性较差。

实际操作中，可根据项目的具体情况，为采购人提供相应的采购方式。

二、“多招并一招”

根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；……”，已经通过招标方式选定的特许经营投资人，拥有建设项目所需的资质和能力时，建设工程可以不进行招标，同理社会资本是通过招标方式选定的，建设工程就不用二次招标。

除了招标方式，政府采购方式还有竞争性谈判、竞争性磋商等等，若通过这些非招标方式采购的社会资本，在满足项目建设所需资质的情况下，是否需要工程招标发改委和财政部对此作了如下界定：

1、财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 （财金〔2016〕90号）中“九、简政放权释放市场主体潜力。各级财政部门要联合有关部门，加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接，进一步减少行政审批环节。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”可见财政部对于“两招并一招”问题是持有包容态度的，按照政府采购法认同的采购方式选择社会资本，有自行建设、生产能力的可以不再招标。但是这里仍存在一个矛盾冲突点，本条前半款说政府采购法选定（意指采用政府采购方式），后半款又说参照《招标投标实施条例》（意指采用招标方式），财政部文件对于“多招并一招”没有明确说明。

2、国家发展和改革委员会关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）中“第十三条 社会资本方遴选 依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”从发改投资〔2016〕2231号文我们可知，“多招并一标”仅适用于招标方式采购社会资本的情形，而对于非招标方式采购社会资本的情况，“多招并一招”是予以否定的。

3、国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》 “第二十四条  实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。”虽然这只是一个征求意见稿，相信后续出台的正式文件会对“多招并一招”给出答案。不过对于文中“作为评审因素予以充分考虑的”这点具体指的内容是什么、如何判定是否充分考虑，须待正式出台的PPP条例界定。

期待PPP条例尽快出台，并在“多招并一招”的问题上给出清晰明确的答复，以免在后续施工环节出现衔接问题。

    1、资格预审与资格后审

政府采购法及其实施条例、招标投标法及其实施条例均未强制要求资格预审，但是财政部日前已出台的关于PPP项目采购的相关文件却强调PPP项目应当进行资格预审，虽然财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）有提出“允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查”，但未明确什么情况是允许资格后审。个人认为PPP项目应以资格预审为常态，资格后审为特例。

江苏省政府采购中心负责采购的79个项目均采用了资格预审，基于项目程序的规范性及通过合理资格条件设置鼓励充分竞争的考虑，建议PPP项目先进行资格预审，再进入第二阶段采购社会资本。

2、资格审查主体

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）“第四十四条 公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。”那么PPP项目采用公开招标的方式采购人或者采购代理机构能否对投标人的资格进行审查呢？

根据财库〔2014〕215号“第十二条 评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。”已经明确政府和社会资本合作项目需要评审小组进行审查，215号文是针对PPP项目而出台的管理办法，所以笔者认为PPP项目应按照215号文的规定来实施；且PPP项目具备多样性、复杂性与专业性，对评审人员的要求相对较高，建议本项工作仍由专家评审小组完成。

随着PPP项目大力推进，PPP采购流标的现象越来越频繁，二次采购、三次采购、变更采购方式继续采购的现象经常出现，结合笔者这几年采购实践经验，总结出以下几个流标的主要原因：

1、采购人或采购代理机构在PPP项目采购活动中仍处于传统的招标采购思维，认为采购文件或者资格预审文件挂网就完成任务，等着社会资本来参加采购活动。往往这种盲目乐观的态度就会导致采购前期准备工作不足导致最终参与竞争的社会资本数量不足，竞争不充分的情况。

2、资格预审文件或采购文件中的资格条件、评分办法设置不合理。PPP项目采购文件及项目合同内容非常复杂、专业，对采购代理要求非常高，目前很多代理公司没有真正把PPP项目采购研究透，有的采购实操人员可能很难将实施方案研究透彻，那么这样的采购文件很难选出最合适的社会资本。目前绝大部分社会资本参加PPP项目采购活动都是经过很深入的研究考察，而且有的社会资本集团内部审批流程相当严谨复杂，PPP采购文件评分办法一旦有偏向性或者不合理性，都有可能造成社会资本放弃参加PPP项目采购活动。

1、提高PPP采购代理专业素质是非常重要的，不能仅停留在传统的工程招投标、政府采购的理论和实践基础上来完成，而是需要深入学习PPP相关知识，最好能将实施方案研究透彻，了解财务测算的原理，采购人应选择具备PPP相关、政府采购、工程招投标等综合专业知识的机构提供采购代理服务。

2、往往有些PPP项目采购人一心想着赶进度，发出公告后就像是完成了任务而没有进行市场测试工作，到头来造成一次、两次的流标，同样造成了进度延误，最后还是要重新分析市场情况。出于成功完成交易的目的，在采购程序中应安排市场测试，在交易初期建立交易双方的沟通机制，对形成政府与社会资本双方合理预期，促成交易有重要意义，也是一种富有弹性的博弈机制，也可以对PPP项目采购文件中的资格条件、评分办法以及合同草案起到一定帮助。

                        南京如神高科投资咨询有限公司 

                                    项目总监 丁雯