东盟PPP模式及采购流程:以印尼为例

本文在概述印尼PPP模式的基础上，重点分析了印尼的PPP采购流程，涉及招标启动、土地征收、合伙协议、项目类型、政府支持、政府担保等方面。

东盟是中国周边外交优先方向和“一带一路”建设重点地区，印尼是东盟生机勃勃的经济体，基础设施建设更是两国未来合作的重要领域。

 一、印度尼西亚PPP模式概述 

对于印度尼西亚的基础设施开发，公私合作模式（“PPP”）方案通过政府与私营部门合作/合伙的方式共同开展基础设施项目建设。2015年关于基础设施采购中政府与企业实体之间的合作的第38号总统条例（“PR 38/2015”）阐述了政府与私营部门之间就特定基础设施的开发而建立合作模式的机制。

根据PR 38/2015，可以PPP模式进行开发的基础设施类型包括19个部门。PR 38/2015规定中提到需要起草并颁布实施条例。

PPP项目是由政府决定的，通过相关政府承包代理（“GCA”）以及企业实体（私营部门）之间的协议（合同）进行开发与融资的基础设施项目。在政府授予后，私营部门负责设计工作、施工、项目融资以及运营。PPP合同通常采用相对长期的合同期限，以使私营合作伙伴能够收回投资。

PPP合同的基础是政府（通过GCA）和私营公司之间共同分担/分配风险：将各类风险分配给相对更具控制、管理、预防或处理能力的一方。PPP项目的形式可以是基础设施的运营、维护或基础设施融资、供应和运营方面的协议。

PR 38/2015规定中的PPP项目的政府承包代理（“GCA”）可能是相关部长、机构负责人或地方政府负责人（根据基础设施项目的性质而定），其可能在基础设施项目建设中与私营实体合作。

多年来，“国家发展规划机构”（BAPPENAS）定期发布《公私合伙模式手册》（Public Private Partnership Handbook）（可在其网站上获得该手册）。其包含了以PPP模式建设的项目的可靠信息。手册可供拟在印度尼西亚寻找PPP建设项目投资机会的投资者参考。

 二、印度尼西亚的PPP采购流程 

1.PPP/招标过程的启动

一般而言，所有以PPP模式开发的项目都必须进行招标。只有以下情况可直接授标：（i）先前已建成和/或由相同开发商运营的基础设施；（ii）需采用新技术且只有一个开发商可提供此技术的项目；或（iii）开发商拥有或控制实施PPP所需的大部分或全部土地的项目。

PR 38/2015规定以下各方可发起PPP项目：

? 政府（通过部长、或政府机构负责人、或者地区政府负责人）；

? 国有企业或地区所有企业；

? 有限责任公司、外国法人实体和合作企业。

? 如果项目的发起者是一家有限责任公司，其在招标过程中可享有以下福利：a）固定的10%的额外分数，b）与最具希望的投标人配对权利，或c）购买项目的权利。

2.土地征收

PPP模式的主要特点是私营实体和政府在项目实施过程中分担风险。基础设施建设的主要风险通常发生在土地征收过程中。然而，可通过政府开展土地征收应对这种风险。 

在此方面，PR 38/2015规定，PPP项目的土地采购将由政府依照公共基础设施项目土地采购的法律法规执行，而2015年第30号《关于推动公共项目用途的土地征收的总统条例》进一步规定了此举措。

3.合伙协议

为落实PPP方案，法规规定GCA和企业实体之间需要签署合伙协议（perjanjian kerjasama）（“合伙协议”）。法规规定合伙协议必须至少包括以下事项的规定：

? 工作范围；

? 时期/期限；

? 履约担保；

? 关税以及关税调整的机制；

? 订约方的权利和义务，包括各方之间的风险分配；

? 服务绩效标准；

? 商业化运营开始前的股份转让；

? 如果任一方不履行协议规定将会受到的制裁；

? 协议的取消或终止；

? 资产的所有权状况；

? 争端解决阶段的机制，通过商议、调解和仲裁/法院诉讼等方式解决争议；

? 在采购过程中，企业实体绩效的监管机制；

? 工程和/或服务的变化机制；

? 政府和贷款人的收购权机制；

? 基础设施资产的使用权与所有权和/或相关方对此的管理；

? 基础设施资产的返还和/或相关方对此的管理；

? 不可抗力；

? 按照现行法律法规，协议各方的声明和保证是有效的，并对各方都具有约束力；

? 该协议以印尼语书就，或如有需要，协议可同时以印尼语和英语（作为官方翻译）编制，并且未来在印尼管辖区域解决纠纷时须使用印尼语；以及

? 适用法律，即印尼法律。

4.基础设施项目的类型

根据PR 38/2015，能够使用PPP模式开发的项目包括：

? 交通基础设施；

? 公路基础设施；

? 水资源和灌溉基础设施；

? 供水基础设施；

? 集中式污水管理基础设施系统；

? 当地污水管理基础设施系统；

? 废弃物管理基础设施系统；

? 电信和信息基础设施；

? 电力基础设施；

? 石油、天然气和可再生能源的基础设施；

? 能源节约基础设施；

? 城市基础设施；

? 教育基础设施；

? 体育和艺术基础设施；

? 区域基础设施；

? 旅游基础设施；

? 卫生基础设施；

? 监狱基础设施；

? 公共住房的基础设施。

据PR 38/2015，在单个PPP项目中有可能包含两种或多种类型的基础设施。在这种情况下，有权监管各个基础设施部门的相关部长、机构负责人或地区政府负责人将共同作为PPP项目的政府承包代理（GCA）。他们将与私营部门合作伙伴签署一份谅解备忘录（MoU），该备忘录一般至少包含以下条款：

i）作为GCA协调人的政府方；

ii）PPP项目的准备、交易以及管理过程中的任务分配以及预算分配；

iii）PPP项目的实施期限。

5.政府支持

采用PPP模式的一个好处是政府会为PPP项目提供不同形式的支持：

? PR 38/2015规定“政府支持”（“Government Support”）是由相关部长或机构负责人或地区政府负责人依据其职权，并根据适用的法律法规，给予的财政或非财政帮助，以提升PPP方案的财务可行性与效率。

? PR 38/2015进一步规定“可行性支持”（“Viability Support”）指财政部长以财政资助的方式为PPP项目提供的政府支持。

? 相关部长、机构负责人或地区政府负责人可根据PPP活动的范围给予政府支持，该等支持需要在任命企业实体作为合作伙伴的招标文件中进行明确说明；

? 财政部长有权根据相关GCA的建议提供以下几种形式的支持：（1）可行性支持和/或（2）税收优惠；

可行性支持受到财政部（“MOF”）颁布的有关可行性临时通融基金（Viability Gap Fund）的223/PMK.011 / 2012号财政部法规（“MoF法规 223/2012”）的特别规制。该VGF是项目开发商的融资来源。

6.政府担保

PPP项目享有的另一个关键好处是项目可通过印度尼西亚基础设施保证基金（IIGF）（或PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia（PII））来获得政府担保。

该担保是由政府（由财政部代表）针对GCA的相关付款义务为保障私营部门合作伙伴的利益而提供。该政府担保是在考虑国家预算中融资风险的管理和监管原则的前提下提供的。应注意的是，政府担保仅针对明确载于相关担保协议（“担保协议”）中的合伙协议项下的GCA义务提供。

PR 38/2015声明：政府担保的所有形式、类型和方法都将受到财政部即将颁布的法规的进一步约束。目前所适用的法律规定要求必须有担保协议到位，并需由政府签署以涵盖GCA的付款义务，从而保障私营部门合作伙伴的利益。政府担保涵盖了可能产生的有关GCA付款义务的风险。

1）法规要求在以下条件下提供担保：

i) 相关合伙协议至少包含以下条款：

? 按照风险分配原则进行订约各方的风险分配；

? 订约各方作出的相关缓解风险的努力以防止出现风险，并在风险发生后努力减少其影响；

? GCA的支付义务金额，或如在签署合伙协议时这一金额还未能予以确定，则规定GCA的支付义务金额的计算方法；

? 为GCA提供足够长的时间以履行其支付义务，包括宽限期；

? 采取公平的程序以便确定GCA无法履行其支付义务的情况；

? 纠纷解决程序——替代性争议解决和/或仲裁方式为解决争议的优先选择；

? 管辖法律应为印度尼西亚法律。

ii)GCA已经：

? 发布了有关合伙协议有效性的声明函；

? 给予保证人书面形式的承诺，表示其将尽其最大努力来控制、管理、防止和减少风险的发生（保证人与GCA需另行签署这种书面承诺）。

iii)根据印尼基础设施保证基金（IIGF）（即担保人）的资本充足情况提供担保。

2）授予基础设施担保的程序

? 在启动选择私营合作伙伴的采购流程之前，GCA将向作为担保人的IIGF提供有关担保的建议书（“建议书”），担保人将根据此建议书作出担保决定。在接受或拒绝该建议书之前，IIGF必须对此建议书进行评估并且在评估期间，IIGF可要求GCA提供更多的文件，修改建议书和/或合伙协议中的规定以符合GCA提议的担保范围，或修改合作项目的技术和财务可行性。根据评估结果，IIGF可以接受或拒绝该建议书。在担保值超过IIGF资本充足性的情况下，财政部可能基于风险分配参与担保。

? 在评估建议书后，IIGF可发布“接受声明”，其中包括担保范围，但是在签署担保协议前此类接受声明对IIGF不具有法律上的约束力。担保协议应由IIGF和企业实体合作伙伴在合伙协议签署的同时签署，或在签署合伙协议后签署。

? 为使财政部参与共同担保，IIGF必须（i）将建议书提交至财政部，（ii）向财政部提供建议书评估结果及（iii）提供有关风险划分的建议。

3）索赔的提交和处理

在IIGF已告知私营部门合作伙伴GCA已经承认未能履行付款义务，或GCA未能在预先确定的时间段支付私营部门合作伙伴所提供发票金额的情况下，私营部门合作伙伴可根据担保协议向IIGF提出索赔。IIGF将审查索赔，以确保该索赔在担保范围之内，并确保GCA及私营部门合作伙伴之间不存在有关发票的争议。

如各方之间存在争议，争议将通过双方在合伙协议下商定的争议解决方法予以解决，并依据解决结果，IIGF履行其担保义务。

4）基础设施担保服务的费用

IIGF将向GCA收取担保费用，收费金额一般通过考虑其作为担保人所支付的基础设施风险的补偿金额、为提供担保而产生的费用和获取合理的利润率等因素综合确定 。

5）关于印尼基础设施保证基金（IIGF）

IIGF是由政府设立的公司。IIGF必须具有充分的资本、独立性、偿付能力和可靠的管理，以获得更高的主权评级或与投资等级同等的级别。为增加其可信度，IIGF可与跨国金融机构或其他任何具有相同目标的第三方合作。为此，财政部可能会为跨国金融机构或其他任何第三方提供反担保，而此种或有负债必须在国家收支预算（APBN）中报告。

用于IIGF担保的资金来自IIGF的资产基金，而这些资产来自政府的资金投入。财政部必须通过APBN机制向IIGF的资产注资。

 三、案例分析：中爪哇燃煤电厂项目 

中爪哇项目是首个以PPP模式实施的基础设施项目。PLN（一家国有企业）和作为IPP公司的PT Bhimasena Power Indonesia(BPI) 签署的电力购买协议（PPA），即为旧有PPP法规项下定义的合伙协议。

中爪哇电力购置协议于2011年10月6日签署。其条款包括在中爪哇省建设一个总产能2000兆瓦的燃煤电厂以及为PLN提供25年的电力。项目总成本大约为40亿美元。中爪哇项目是采取BOOT（建设―拥有―运营―移交）模式的PPP电力项目。

在2011年10月6日，印度尼西亚共和国（由财政部代表）、IIGF和PT BPI之间签署了担保协议。

 四、展望 

通过颁布PR 38/2015，印尼政府将继续评估和加强PPP制度。印度尼西亚有望通过PPP项目来提高其经济发展水平。作为制定各项政策的当局，以及在基础设施开发中与私营部门合作伙伴结成伙伴关系的GCA所负有的义务的担保人，印尼政府在印度尼西亚PPP框架上起到重要作用。

但是，到目前为止，印尼的PPP项目仍然很少，并没有达到计划的数量。未来希望通过印尼的各种新法规来进一步加强印尼的基础设施发展。