当前，我国经济发展进入“新常态”，经济增速进一步放缓，财政收入增速也进入换挡期。与此同时，城镇化进程不断加快，对于公共基础设施建设的投资需求随之加大。长期以来，我国各级政府以出具“安慰函”“担保函”等方式通过平台公司融资建设基础设施，潜藏了较大的政府负债风险。在“土地财政”难以为继、地方政府债务高筑的背景下，如何缓解政府财政压力，积极拓展新的融资渠道，成为化解新型城镇化巨大的投资需求与财政投入不足之间矛盾的关键。
十八届三中全会提及“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，自此PPP模式在我国基础设施和公用事业领域全面铺开。国家推行PPP模式的目的是转变以前依靠“政府背书”提供担保的投融资体制，社会资本通过特许经营、委托运营等方式代政府行使部分支出责任，并以项目的未来资金收益偿还部分项目负债，减轻财政压力。社会资本以自身全生命周期的PPP项目管理能力服务于PPP项目，提高基础设施和公用事业的建造质量、运营服务质量和供给效率。但在私人供给过程中，需要在“社会资本的逐利天性”和“为老百姓提供优质公共服务”之间创立平衡，途径是充分发挥政府方的监管与规制作用，方法是构建涵盖全生命期的项目合同体系、激励相容和绩效考核制度、项目公司治理与工程项目管理机制，打破公共物品的生产困境，为公共物品的有效提供创造新的局面。
1.1 PPP 项目的工程造价失控，加大政府支出责任
从目前PPP 项目的实施情况来看，社会资本的介入一般在项目立项前后，此时的工程造价形态是投资估算或设计概算，而PPP项目的工程造价是政府付费、可行性缺口补助以及PPP 产品或服务定价的计算基础，以及政府采购社会资本和签订PPP项目合同的前提，并以此作为政府支出的依据。若PPP项目前期计算的工程造价过高且政府不对其进行审计监督，将造成PPP项目投资失控，从而加大政府财政支出责任(对政府付费或可行性缺口补助项目)或损害公众利益(使用者付费项目)。
针对PPP项目的工程造价管理，一些地市已出台了相关审计规定及办法，但国家层面上尚未出台相关的工程造价管理制度。因此，现阶段亟须出台相关的工程造价管理制度，以更好地对PPP项目进行投资控制。
1.2 项目公司是PPP 项目的管理主体，且政府负有监管职责
(1) 社会资本是主要投资人。PPP 模式的一个重要功能是进行项目融资，项目公司是PPP项目的投资主体。
(2) 最终决策主体是政府。政府发起和社会资本发起的PPP项目应分别由政府授权的项目实施机构和社会资本提交项目建议书与可行性研究报告，其中社会资本编制的项目建议书与可行性研究报告应交由政府审核通过后方可实施。
(3) 项目公司在政府的监管下进行自主管理。项目公司是PPP项目的实施主体，项目公司负责对工程建设的资金、施工建设和项目经营进行全面管理。PPP项目一般通过市场化的招标活动进行建设，项目公司根据施工合同对施工单位进行管理。项目公司通过招投标的方式选定监理单位，在项目施工期间代理业主对工程质量和资金使用等方面进行监管。需要注意的是，PPP项目中政府对项目公司负有监管的责任，双方应在PPP项目合同中对政府方的建设监督和介入权进行约定。
1.3 根据设计责任与工程施工主体选择工程造价管理路径
根据项目的公共物品属性及政府方的职责划分，应对现阶段PPP项目进行工程造价管理及项目评审工作，其计价方式可以根据工程量清单计价规则和不同类别、不同地区项目相对应的清单计价规范或办法执行。
招标采购社会资本或采购施工承包商的过程中，可适用于清单计价体系、需要出具招标控制价(以项目总投资作为竞争性因素的项目可在招标环节规定最高建设成本、总投资最高限价等)。可用现有的量、价确定方法，如消耗量定额、计价定额、工程量清单、造价信息等，确定项目估算、工程概算与预算价格。同时，施工阶段和结算阶段的价款管理可以沿用DBB模式价款管理项目或工程总承包模式的价款管理办法，并接受政府相关部门的审计。
1.4 PPP模式与DBB(设计－招标－建造)模式的计价特点对比
经调研，现行的工程造价计价依据及办法对PPP项目是适用的。但与DBB模式相比，PPP模式的造价管理工作起始早、精度高、专业交叉度强、涵盖时间久。无论政府方是否提供设计文件或图样，其与常规DBB(设计－招标－建设)模式在计价依据方面并无明显差别，但造价管理介入的阶段与时点有明显的偏移与调整。
1.5 PPP 项目主要由项目公司负责造价控制
项目公司在施工阶段与施工单位签订施工合同，后续的造价管理以施工合同为依据，项目公司直接对施工现场所发生的费用进行监督。在结算和决算阶段，项目公司对工程发生的实际造价进行审核，并对一些发生不实的费用进行扣除，形成最终的工程决算。因此，在PPP项目中，主要是由项目公司对造价进行管理。现阶段，我国政府尚未出台对PPP项目的工程造价监管制度，政府部门在这个过程中对PPP项目的造价不进行直接管理。
我国目前PPP项目管理制度在一定程度上为PPP的发展提供了支持，但尚未达到完善的程度。因此，通过重点分析英国和美国在PPP项目运作中的项目管理制度，得出英国和美国的PPP项目管理经验/优势，总结我国PPP项目管理的可借鉴之处。
2.1 英国PPP 项目管理
英国对PPP项目的监管重点在前期，以标准化、制度化、规范化的决策程序保证项目的物有所值。如前期的设计批复成本，在项目选择过程中层层把关，筛选出物有所值的项目，严格控制造价。英国PPP项目筛选标准不仅有VFM评价，也包括敏感性分析和成本效益分析，评价全面而系统。全过程实施中也由多层机构严格监管，对招投标和合同、绩效进行严格把控，对全过程造价进行控制。
2.2 美国PPP 项目管理
美国不仅对各行业PPP项目的监管设置了独立机构，而且美国PPP项目各行业运维期间的绩效评价也尤其完善，有针对性地对项目的前期和项目运维进行监管是PPP项目运营成功的关键。美国政府成立了专门的绩效审查委员会，
制定了比较完善的绩效管理体系，以结果为导
向，强调以民为本，增强群众满意度。
2.3 PPP 项目管理的国际经验总结
(1) 一方面，英国的PPP项目虽然采用VFM评价法，但其是配合其他众多经济评价方法共同使用的，并非独立出现，也不能独立影响PPP项目实施; 另一方面，在项目推进的过程中，PPP项目始终接受来自政府方的多层次监管。
(2) 美国的PPP项目接受各类行业委员会的监督，并以项目绩效考核为抓手，成立了专门的全国绩效审查委员会，制定了比较完善的PPP项目绩效管理体系。
(3) 从总体上看，PPP项目管理的国际经验可总结为多种评价方法与监管方式配合使用、政府方以绩效考核为抓手并通过专门设立机构等方式，确保PPP项目管理成功。
3.1 PPP 项目与政府投资项目的对比分析
3.1.1 管理主体的对比
对PPP项目与政府投资项目管理主体从投资、决策、管理3 个方面进行对比，见表1。通过对比，PPP项目采用的是业主加监理单位的管理模式，业主聘请监理单位负责现场管理。PPP模式下，政府由原来的公共产品的提供者转变为监管者，项目公司的一切建设和经营活动应在政府相关职能部门的监管下进行。
3.1.2 造价控制程序的对比
对PPP项目与政府投资项目从立项阶段( 投资估算) 到竣工决算的全过程造价控制流程进行比较，见表2。
通过对比，在PPP项目建设中主要由业主对工程造价进行管理，从提出初步设计到竣工决算，均由项目业主自行管理，政府只起到监管的责任。
由我国目前的PPP 目及其造价管理现状可知，PPP项目属于政府投资项目的范畴，应受政府方的成本监管或投资评审。项目前期数据的测算、评价方法的选择、指标的设定，财务制度的制定和后期运营指标的设立都属于PPP项目的关键控制点。
3.2 明确PPP 项目属于政府投资项目的范畴
3.2.1 PPP项目由政府财政性资金提供有差别的支持
传统意义上的政府方对公共产品及服务负有投资且保障供给的义务。尽管PPP项目是由社会资本方投资建造并运营的，但多由财政资金进行有差别的补贴保障，以使其顺利建造、运营并回收。社会资本的投资回报方式，在PPP项目中被统称为“回报机制”。其中有一部分PPP项目仍是通过使用财政资金使项目存续，故其本质属于政府延迟并多次支付的政府投资项目，应当被纳入各地市的政府支出( 投资) 监管范畴。
3.2.2 PPP项目的公共属性决定其应受政府的监管
PPP项目属于公共项目，又集中在与国计民生密切相关的产业，关乎公众利益，即使通过PPP模式交由社会资本方建设和运营，一旦发生重大问题政府部门仍承担了巨大的社会和政治风险。因此，对于任何公共项目，政府监管至关重要。政府监管，是政府在实现公共政策和维护公共权力的目标指引下，对特许经营主体进行的一系列规范和制约措施。PPP项目的公共属性决定着政府对其监督，特别是投资管控及造价控制的必要性。
3.3 制定适用的PPP 项目造价管理指导性意见指南
3.3.1 规避“两标并一标”影响下的投资失控
在“两标并一标”的情况下，投标人为实现工程项目的中标，常采取降低合理利润的方式。由此，工程项目中，概算价格与中标价格之前常存在较大差额。《深圳市建设工程施工招标投标年度下浮率(2015)》提供的数据显示，建设工程在扣除非竞争性费用的基础上，根据工程类型的不同，中标价格对于招标控制价的下浮率为12%～27%。
由此，在PPP项目中，招标阶段制定更为准确的概算价格甚至估算价格，成为确定承包商合理利润最为直接的方式。针对PPP项目实行有效的造价指南，以指导概算价格的准确编制，则成为规避“两标并一标”影响下投资失控的重要环节。
3.3.2 应用于PPP项目的计价依据繁多，缺少统一的管理体系
由于PPP项目涉及的建设领域众多，各项目在执行阶段采取的计价依据表现不一，缺乏统一的管理体系与系统的、分行业的计价依据。
PPP项目的估(概)算编制主要有3种情况: ①传统建设领域或概算编制方法较为成熟的项目领域，在PPP项目执行阶段，多采用现行的估(概)算编制办法与相应计价依据; ②对于存在类似行业参考的新型建设项目，通常采用类似行业颁布的估(概)算编制办法与相应计价依据; ③对于无借鉴的新型建设项目，缺失具有有效指导的计价依据，一般采用同类行业已建设项目的相关造价指标。
3.4 建立PPP 项目投资评审制度
3.4.1 项目前期的预测数据影响着PPP合同的实质性内容，应予评审
拟采用PPP模式的项目需要进行物有所值评价论证和财政承受能力论证，并依此判定是否适合采用政府和社会资本合作的方式进行，这符合我国目前相关规章的要求。进行物有所值评价及财政承受能力论证的基础数据一般来自概算指标、类似项目结算数据、行业平均成本及收益情况、宏观经济常规波动情况。从项目实操经验来看，前期推算或估计的数据是不准确的，导致相关的合同条款不完备，为项目有序推进埋下隐患。
3.4.2 建设期造价数据是政府付费或财政支出的计算基数，应予评审
PPP项目合同或特许经营协议中一般会载明未来可能的财政补贴和财政支持的额度、计算公式或计取办法。财金［2015］21号文中给出的相关条款及计算公式，其补贴计算基数之一为项目建设总投资。则项目建设期的造价控制失效将直接导致未来的财政补贴支出过高，不仅损害公众利益，也将加重未来财政。
3.4.3 PPP项目各阶段的数据决定了政府与公众的支出责任，应予评审
在PPP项目的全生命周期中各类数据的推定、采集、控制和调整，都将直接反映在政府补贴、使用者付费的额度之中，对于数据的监管和审核便显得尤为重要。
3.4.4 PPP项目投资评审体系的构建需要准确有效的评审依据支撑
PPP项目投资是为了提供公共产品和服务，且该公共产品和服务最终由政府通过公共资源或财政资金对价支付，则应纳入政府投资评审的范围。相关部门应据此适时修改政府投资评审管理办法或其实施条例，完善政府投资评审制度。同时，为支撑PPP项目投资评审制度的建立，对项目前期的预测数据、建设期造价数据等各阶段相关数据进行评审，需要一系列的评审依据。落实到具体项目中，即对应于项目各阶段的评价方法与参数、估算指标、概算定额、工程价款管理与结算管理办法、养护定额或运维指标等。
3.5 制定适用的PPP 项目评价方法与参数
我国采用的VfM 方法仅能满足相关部门实现“申报进入PPP 项目库”的目的，而不能达到评价传统政府投资模式与PPP 模式孰优孰劣的目的。因此，建议将VfM评价作为经济费用效益分析的前置步骤，再配合费用效益分析，以综合确定具体PPP项目是否合理、可行，最终可构成一套面向基础设施建设、公用事业供给、完整可信的PPP项目评价体系。
3.6 建立精准的PPP 项目估算指标
在PPP项目的运作过程中，项目投资估算作为PPP项目识别准备阶段VfM以及财政预测支出计算基数，事关固定资产的形成。财政部近期对政府购买服务类PPP项目的监管力度加强，目的在于严格控制政府债务的形成。而PPP项目大多从可研阶段介入，在回报机制为政府付费或者可行缺口补助的项目中，估算或者概算是政府补贴的计算依据，关系到政府支出责任的大小。PPP项目估算编制的准确性显得尤为重要，建立一套完整的项目估算指标体系是准确计算项目估算的前提。
我国目前的估算指标大多采用经验指标。以轨道交通类项目为例: 项目估算多参考同期地铁的结算，在结算数据的基础上上浮5%～10%。经验指标的方法虽具有一定合理性，但其准确性却难以把握，拥有一套完整的项目估算指标体系实属必要。
3.7 制定严格的PPP 项目竣工结算和财务决算制度
首先，PPP项目中竣工结算和决算制度关系到项目运营期的资产折旧和移交等内容。其次，发包人(政府)不会在建设期对承包人(社会资本)的建设成本进行支付，而是在运营期综合考虑项目的收益(若有)、项目绩效考核和激励相容机制、建设与运营成本、社会资本合理利润率等因素，并以项目运营补贴的方式在每个运营年度内进行补贴和支付。其中，建设成本的补贴额是以竣工结算和财务决算审定的数额为准的。
因此，行业主管部门需要制定更严格的PPP项目竣工结算指导意见和财务决算制度，以满足政府和社会资本合作项目建设期固定资产的形成、运营期固定资产的折旧、运营期满固定资产的移交等关键环节的需要，有效使用财政资金。
3.8 建立系统的PPP 项目运营定额/指标体系
运营定额/指标体系能提高PPP 项目运营成本测算的准确性，为VfM的计算、政府财政支出责任提供可靠的依据。推行PPP项目之前，我国绝大多数基础设施和公共服务均是由政府建设并提供的。因此，建设部已系统编制了类似市政道路养护、路灯养护、自来水污水管网养护、城市环境卫生、城市绿化养护定额等，这些均是在政府负责运营养护的条件下编制的。在PPP项目实际推进过程中，很多类型的PPP 项目确缺少相应运营定额/指标体系，给运营成本测算造成了极大的阻碍。因此，建议各相关部门积极推进PPP项目运营定额/指标体系的建立，实现PPP项目的可持续发展。
3.9 规范“PPP + 工程总承包”模式下工程造价咨询服务
工程总承包模式是PPP 项目实施的主要趋势，在目前“PPP+工程总承包”模式下，需要对工程造价咨询服务进行规范和指引，为PPP项目提供全过程工程咨询，实现项目的保值增值。作为全过程工程咨询，以狭义项目管理为进路、以设计为进路的建筑师负责制、以PPP为进路带动咨询型代建、以传统菜单式工程造价咨询服务统合成以投资管控为核心竞争力的咨询型代建。
通过PPP模式对工程造价管理的影响及需求的研究可知，工程造价管理既从属于PPP项目的工程项目管理机制，又受到PPP项目合同体系与绩效考核机制的影响。在PPP项目中做好全面的工程造价管理工作对降低PPP项目的投资失控至关重要，需结合国际经验，构建面向我国PPP项目的工程造价管理体系，并从制度供给、方法供给、依据供给等方面对PPP项目的造价管理予以规范，以此推进PPP模式的有序进展。
（来源：《项目管理技术》2018年16卷第1期，30-35）
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