中国水污染治理领域PPP项目:分析与前景展望

以河道防洪治理类和黑臭水体整治类项目为例，此类项目属于纯公益性，既无法追诉污染者，也缺乏使用者付费机制的法理，且项目自身更不能产生现金收益，只能由政府全部包揽下项目的建设投资和运营维护开支。在PPP模式盛行之前，这类项目基本属于政府纯投资建设类，各地基本都是财政资金投资。即便按单个黑臭水体治理平均投入2000万元的较低投入计算，全国数千个黑臭水体治理市场投资规模将达数千亿元。

面对如此巨大的投资需求，中央没有太多的财力支持地方，也不负责地方政府的债务，只能鼓励性地对部分重点项目给予一些中央财政补助，一般不会超过8%，主体投资须由地方政府全面举债借贷，或引进社会资本投资。水环境领域综合环境建设PPP项目资金需求量巨大，动辄就是十亿、几十亿元，甚至上百亿元的投资体量。

这类项目市场的打开，在给行业发展充分想象空间的同时，其在规划设计、技术工程、运营经营、风险控制等方面的复杂性、长期性，也会带给相关参与各方巨大的挑战。

一方面，此类项目在我国缺乏工程实施经验，治理技术的实用性、项目工程的可行性、技术路线的不确定性，都给项目实施和PPP合作成功带来较大的不确定性。即使进入PPP项目仍然存在一些谈判瓶颈；另一方面，由于面对后期地方政府还款风险，社会资本更倾向于尽量在前期工程阶段利用工程利润回流的方式尽早收回投入；再者，不少中标方的核心能力在于“建设”或“建设+投资”，运营能力相对欠缺，在建设期后寻求退出也是重要问题。

近年来，随着政府对县城以下乡镇环保问题的日益重视，乡镇污水处理设施建设被逐步提上日程，该领域已经成为污水处理市场的热点。但国内大部分县级以下政府都面临着污水处理项目投资、建设以及运营管理的难题。在此背景下，众多县级以下政府采用PPP模式，引入一家专业投资运营机构，以BOT、TOT、委托运营等形式投资或运营污水处理设施。然而，乡镇级污水处理项目具有“小而散”的特点，单项推出难以形成规模效益，社会资本不感兴趣。针对这些短板项目，国家和地方层面联合印发有关鼓励社会资本投资乡镇及农村生活污水处理、生活垃圾处理、城市公共停车场PPP工程包的实施方案，在全国启动PPP工程包，对“小而散”项目打包，采取整体招标、整体签约、整体设计、分期实施的办法，形成规模优势，吸引社会资本投入，保障项目“招得来、能落地”。

设施建设与配套管网建设的PPP项目，多采取集中打包的运作形式。这种以固定设施加配套管网的建设模式依然与城市污水处理项目的操作类似，规避了投资企业与乡镇、村镇基层政府和村民自治机构（村委会）发生偿债违约的投资风险。

PPP是政府与社会资本的战略合作，旨在改革城镇资项目均为公益性设施建设，旨在为城镇居民提高生活水准而服务。因此，PPP下的投资回报机制应与金融和商业投资具有本质上的不同，应该遵循“保本、微利、低风险、长远、稳定”的基本原则。

事实上，水污染治理设施建设项目的投资收益率还是较高的，回收周期也较长，具有收益稳定、回报期长的特点，对社会资本应该还是有一定吸引力的。

目前，水污染防治领域已经成为PPP模式推广过程中最具市场爆发力的生力军。PPP模式使得水污染治理领域的融资难问题得到有效缓解，地方政府联合社会资本力量整合涉水项目，通过打包PPP的模式与环保企业合作，地方水污染防治市场需求快速释放，将在一定程度上促进水污染治理行业市场演变为高度垄断的市场发展。

过去十年中，行业的部分涉水公司通过抓住BOT商业模式的水务运作得到了显著的发展成就，继而通过IPO的股市助力又进一步实现了超常规发展。纵观这些水务“霸主”，经过未来两年的PPP洗礼，强者更强，将获得更多市场机会，将具备更为明显的核心竞争力，将成为具有资本、技术、资源等综合整合能力的优势涉水环保骨干企业集团，进入发展腾飞期。

涉水环保企业欲以PPP模式参与政府“治水”项目，重要门槛是自身须具备技术和资本双重优势。资本效应下的跨行业的企业整合，无疑会造就一批新的水务“霸主”，给一些社会资本和技术创新能力强的涉水环保企业带来发展的希望。在这一轮波动或者变动中，具有优势条件的环保企业需要进行自身调整和改革，多方面提升建设、运营、投融资、研发能力等综合能力，主动适应水污染治理重点领域的市场发展。

预计未来几年，将有一批原本发展不错，但与PPP无缘的水污染治理企业将失去昔日的辉煌；更有一大批原本就发展落后，不具科技创新能力、缺乏发展动力的水污染治理企业逐渐从行业视角中消失。

需要说明的是，PPP促动下的市场分化是政府主导行为，而非纯粹的市场竞争行为。

2014年以来，随着PPP模式在水污染治理领域的实践和推进，PPP已经成为新一轮行业调整重构的切入点，变成优势涉水环保企业新的竞技场。由于PPP模式下项目投资规模的要求，分散项目的整合打包，以及大小兼收式的区域性项目整合，将扭转水污染治理市场竞争的格局，PPP伙伴受自身利益驱使将产生强大的市场排他性。PPP模式在治水领域引入社会资本，实际上也是在倒逼产业改革。

一方面，过去几年环保公司的高成长，多来源于所在的细分领域在政策驱动下迎来订单快速释放带动业绩高成长，而在PPP模式下，大额订单集中释放，其体量和规模对整体规模偏小的环保公司而言难以很好匹配，如大额融资需求、政府谈判能力、订单获取能力等方面，竞争力明显不足。再者，经过连续几年的开发与建设，水环境治理领域单体设施存量已经相当有限，而以治理效果为目的的综合治理项目也给企业的综合实力带来新挑战。行业竞争激烈导致小型企业生存艰难，因此，2016年行业内整合、兼并依旧是发展主流，部分强势企业凭借自身资金、技术、管理等优势积极寻求破局，突破区域瓶颈、规模瓶颈，或扩展产业链，或丰富产业结构、布局新的细分领域，甚至混业并购、寻求业务转型，增强综合实力。

另一方面，各类外来资本纷纷寻求各种渠道进入环保PPP模式下的巨大市场，市场化竞争激烈。据统计，2015年以来其他行业转型环保的案例超过数十家，通过收购其他类的环保公司（多为规模较小企业）横向拓展细分产业链，或原主营业务非环保的公司通过收购典型的环保公司大举向环保行业扩张。合作的企业不仅在资源和资金上实现互补，而且还可以通过业务上的协同实现平台和资源的共享，为未来发展打下更好的基础。

从环保产业诞生以来，长期占主导地位的是民营企业，国有企业在环保产业中较为罕见。在三十多年的企业发展和市场磨砺下，民营环保企业在技术、设备、工程的创新推动了我国水污染治理行业的发展。但是，今后水污染治理行业在BOT模式和PPP模式下，有可能形成国有企业占据主导地位。这一发展变化，将彰显环保产业的改革方向。

目前PPP概念较热，政府也在极力地推动，机会很多。但在当下涉水PPP案例样本中，民营企业的身影却并不多见。究其原因，一方面，与大型国企相比，民间资本普遍资金实力偏弱，融资难度大，在很多项目中由于资质、业绩、资金等不具竞争优势，地方政府出于政治风险、资金实力、监管等多方面考虑，往往更倾向于选择国有企业。另一方面，民营资本对PPP本身也存在着诸多顾虑，在政府信用和财政偿债能力上存在担忧，导致“不敢进、进不去、争不过”的现象并存。此外，PPP项目的投资规模往往达上亿元，甚至几十亿元，这对于单个民营企业来说，实现融资渺茫。PPP项目交易程序复杂，涉及诸多方面，不仅带来交易成本的攀升，更是带来诸多难以预测的交易风险，巨大的人力、物力和财力的投入，往往有无果而终的可能。涉水领域可借鉴的由社会资本引导的PPP成功案例并不多，这些因素都从客观上导致民营资本在投资额要求较高的PPP项目面前踌躇不前。

由于多数PPP项目对于民营资本设置的隐形门槛较高，2016年以来，从国务院到各部委，都在力促民间资本参与PPP项目，对水污染防治PPP项目予以政策倾斜布的确定第三批项目文件，要求各地“依法择优选择社会资本，鼓励同等条件下优先选择民营资本”“不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持”。

目前来看，对项目予以财政倾斜可以更好地引入社会资本，提高民营资本参与PPP项目的积极性。在此形势下，一些民营企业想要进行多元化投资，并有意向通过PPP模式实现长期投资回报，但自身资金有限、融资困难的现状也客观导致民营资本止步不前，企业如何依托自身信用或现有资产等与金融机构达成借款协议成为主要限制条件。