《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996] 35号）是最早对“资本金”进行界定的政策性文件。在该文件中，资本金是指在投资项目总投资总，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按期出资的比例依法享有所有者权益，可以转让其出资，但不得以任何方式抽回。
2009年，根据经济形势发展和宏观调控需要，国务院下发了《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发[2009]27号），对项目资本金进行了调整。
2015年，为了解决项目融资难问题，增加公共产品供给，国务院印发了《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），对项目资本金再次进行了调整。
二、资本金和注册资本的关系
2017年11月10日，财政部《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）要求“违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”入库项目予以清退。对于“未足额缴纳项目资本金”如何界定，“资本金”是否是项目公司的“注册资本”？在实务界一直存在争议。
从《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》文件内容来看，项目资本金应是注册资本的一部分。虽然众多人士从两者的设立目的、审批单位、适用法律等角度论证资本金并非等同注册资本，但财政部于2015年4月7日出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第15条“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出=项目资本金*政府占项目公司股权比例”实质将资本金等同于注册资本。
实务中，一般采用项目资本金等同或大于注册资本的方式。
三、ppp项目是否属于公益性投资
国发[1996] 35号文规定公益性投资项目不实行资本金制度。何谓“公益性投资项目”？财政部《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会[2010]22号）将“公益性项目”界定为“为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，市政建设、公共交通等基础设施项目以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目”，在财政部《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）中“公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目、市政道路、公共交通等基础设施项目以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目”。
国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）将ppp项目分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。其中非经营性项目是指缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目。那么，该非经营项目是否就是“公益性项目”呢？显然，如何解释“市场化运作”成为了关键。《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、财金113号文和财库215号文中各种采购方式大都是通过市场化进行的。从ppp发展的过程来看，ppp顺应了我国拓宽社会资本投资渠道、增强经济内生增长、推动混合所有制经济、转变政府职能等要求，ppp项目资本金的要求是为了保障项目正常运营的需要，从ppp相关规定来看，我们认为，为杜绝和防范资本金杠杆效应导致的债务风险，ppp中的非经营项目也应适用项目资本金的相关要求。
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