PPP模式应用视角下地方政府诚信制度的构建

PPP项目地方政府诚信缺失的制度原因主要包括以下五个方面的原因。

(一)法律制度不健全

政府与社会资本合作的法律、法规不健全是地方政府诚信缺失最重要的制度原因，主要表现为现行政策文件或法规的层级低、冲突多、管理弱。

1.政策、法规层级低。PPP 模式发展已近 30年，出台 PPP 模式制度文件很多，但多为国务院部门规章或省级政府规章，不是国家立法，司法适用存在较大争议。调整 PPP 主体利益关系的规范性文件层级低，存在发生争议时被否定的风险，社会资本无法可依。PPP 模式制度规范不上升到国家法律层面会严重阻碍 PPP 模式发展，亟待出台完整系统的 PPP 模式国家法律文件。

2.法规冲突多。国家发改委和财政部分别发布 PPP 模式指导文件，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》都是规范 PPP 模式运行的文件，共识很多，表明了政府

基建投融资体制改革趋势。国家发改委、财政部文件内容又有区别，在指导层面、制定流程、社会资本界定标准、政府和社会资本合作原则、项目选择重心等方面均有不同。两部文件同时发布，社会资本担心不协调、不和谐情况造成乱调重音、“多龙治水”和法律冲突，地方政府无所适从。统一 PPP 模式法律规定和管理制度是PPP 项目运作下一阶段亟待解决的问题。

3.直接保障 PPP 模式合同效力的法律、法规欠缺。这就导致一系列消极后果:一是政府部门与社会资本对合同重视不够。初期准备不充分、合同谈判不重视、风险防范不及时、应对措施不充足，导致合作基础不牢、合同违约风险大。二是地方政府缺乏契约精神，政策随意性和执行风险大，无法保障社会资本及消费者的权利。三是存在“新官不理旧账”、“合同是张纸，签完随时改”现象。欠缺独立于政府的第三方机构对 PPP 模式中政府部门与社会资本的合作进行全程监督，社会资本对 PPP 项目的政府诚信和履约意愿存在担忧。

(二)信用体系不成熟

1.个人层面信用观念淡薄，诚信意识较薄弱。一是改革开放以来经济建设为中心，快速发展的市场经济冲击人们的思想观念和社会心态，负效应就是道德滑坡和诚信缺失。二是缺乏系统完善的诚信教育培训机制，失信惩戒制度不完善，个人失信成本低和惩处力度小，个人诚信意识薄弱。PPP 项目建设中，一些政府官员特别是一把手为追求政绩，随意更改承诺，毁弃合同。

2.社会层面信用体系欠缺，信用信息欠完善。一是社会信用体系建设滞后。社会主体信用信息记录不完善，且因体制和技术原因分散分布、无法互联共享、无法服务经济社会发展。二是社会诚信建设体制机制不健全。社会诚信建设顶层设计不足，实践缺乏有效指导。PPP模式实践中，个别社会资本“钓鱼”意识较强，试图通过政府补贴保障自身利益;个别社会资本为节约建设成本偷工减料、降低工程质量，道路、桥梁公共安全事故时有发生。

3.国家层面信用建设滞后，信用市场不发达。一是社会信用建设整体滞后。党的十八大、十八届三中全会均提出加快社会诚信建设，各地方政府积极探索和实践，但社会诚信建设依然滞后于社会经济发展需要。二是社会信用服务市场不发达。目前我国社会信用服务市场化程度低，与政府机构信息共享、数据开放程度低，政府引导推动、监督管理和购买服务力度小，社会信用服务还应不断创新产品，优化服务，探索模式，满足经济社会日益发展的需求。PPP 项目建设运营过程中，部分地方政府屈服于财政压力或政绩需求，将不属公共投资领域的项目包装成 PPP项目，加剧社会资本对政府的不信任。

(三)财政承受能力论证制度不完备

财政承受能力论证体系不完备是政府诚信缺失的重要制度原因，体现为财政承受力论证体系可信度不高、规模设置不合理、财政承受论证流于形式。

1.财政承受力论证体系可信度不高。一是财政承受能力论证关系不顺。PPP 项目多部门交叉管理，责权利不匹配，管理较为混乱;政府付费类 PPP 项目论证主体和被论证主体同体，既是“裁判员”又是“运动员”;论证过程欠缺独立性，论证信息“不可信”。二是论证内容模糊，财政支出责任测算未形成体系。从财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》执行情况看，股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入的论证存在明显漏洞，没有落实《指引》指出的对项目全生命周期内的财政支出责任分别进行测算。

2.财政承受力规模设置不合理。财政部“每一年度全部 PPP 项目需要从预算安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”是对地方政府 PPP 项目财政支出的硬性限制。现实看，基层政府公共财政收入长期不足，承担事权繁多，基层政府财权与事权无法匹配;经济欠发达地区公共服务和基础设施建设投资需求巨大，年度公共预算只能 10% 用于PPP 项目的规模上限，难以满足基层政府融资需要;新型城镇化不断推进，基础设施建设供需矛盾突出，中西部经济欠发达地区尤为明显，财政部《指引》10%的上限规定难以满足基层政府融资需要，不利于 PPP 模式在县域、乡镇的进一步推广应用。

3.部分项目财政承受论证流于形式。一是财政部规定用于 PPP 项目的上限规定是 10%的财政公共预算，实际论证只针对单个项目，如果某地所有 PPP 项目加在一起，一般都会超过10%的上限规定，地方财政不能承担实际的PPP 项目支出责任，地方政府财政承受论证流于形式。二是实际论证忽略对政府债务情况的评估甄别，政府未来时间段现金流和偿债能力难以测算。

(四)诚信监管体系不健全

目前存在诚信监管法律制度不齐全、诚信监管主体责任不明确、诚信监管技术方法不成熟等问题，创新政府诚信监管方式方法非常必要。

1.诚信监管法律制度不齐全。一是 PPP 项目缺乏专门监管法律。一些地方政府制定的系列规章制度，地方性法规效力低、易变、针对性和权威性差、内容不全面，难以满足 PPP 项目监督的法律需要。二是 PPP 模式的地方政府诚信监管制度不健全。地方政府失信违约没有司法制衡机制，法院依法独立办案难落实;现有制度对政府官员缺乏诚信守约要求;官员任期制使政府官员通过大肆举债获得政绩升迁异地，无法追究责任。三是地方政府行政文化缺乏诚信价值观念。基层公务员队伍没有形成诚信守约的价值认同和文化氛围。

2.诚信监管主体责任不明确。一是社会信用体系建设主体多元导致监管责任不明确。我国社会信用体系建设是通过发改委、人民银行召集多方党政部门联席会议，虽可对规则制定、体系建设起一定推动作用，但制定的规则难以得到监督执行，社会信用体系建设实践性不强。二是政府内部监管主体多元导致监管责任不明确。现有政府内部监管体系，各部门对各自负责的领域实施监管，国家发改委负责项目经营主体、立项审批的监管，建设主管部门负责项目建设及招投标的监管，行业主管部门负责项目技术方法、服务质量的监管，各相关部门推诿扯皮现象时有发生、监管效率极低。

3.诚信监管技术方法不成熟。地方政府诚信监管缺少系统完整、科学全面的评价技术方法。传统监管方法和手段，上级检查督促，媒体新闻曝光、法律渠道诉讼已不能满足 PPP 项目投资者对政府综合信用状况透明程度的要求，难以促进 PPP 模式健康发展。

(五)角色定位不合理

参与 PPP 模式的地方政府既是裁判员又是运动员，无论突出监管角色忽视交易角色还是强调交易角色忽视监管角色，都会职能越位、错位、缺位。

1.替代社会资本决策，政府管理越位。PPP模式实践中，政府垄断法律政策等讯息资源，社会资本、私有企业和消费者知之甚少，信息不对称、传统“官本位”思想和体制惯性以及行政职权范围与自由协商范围划定不清、界限不明，政府制定 PPP 项目政策不尊重社会资本方权利，甚至直接干预社会资本投资。个别地方 PPP 实践存在对社会资本管理过多过细甚至直接“替民做主”，以保护商业机密为由排斥公民的知情权、参与权等问题。

2.重投资轻管理，政府角色错位。出于政府形象、官员政绩考虑，地方政府重视 PPP 项目初期投资，对项目运营监督管理重视不够，不能正确定位建设和运营的关系。角色错位导致项目运营服务水平和投资效率不高，诱发公共安全隐患。政府选择 PPP 项目合作伙伴时，倾向于选择资金能力强的企业，将出资情况作为主要衡量因素，项目运营时政府部门不能很好履行自身监管职责，“甩包袱”现象屡见不鲜。全国范围内道路桥梁垮塌事故时有发生，重要原因就是承包商偷工减料、过度追求项目进度和利益最大化。

3.公平效率协调不力，政府角色缺位。首先，政府对社会资本收益方式指导不足。PPP项目直接定价限定了社会资本的固定收益，阻断了社会资本降低成本提高效率的通道，部分企业谎报经营成本，骗取高额利润。其次，社会资本进入 PPP 门槛过高，难以实现完全竞争。目前 PPP 项目多数是政府与央企、国企合作，私企只占很小一部分，“公公联合”代替公私合作，容易导致垄断、缺少压力，丧失改革创新动力。

(一) 完善法律法规，加速 PPP 法制建设步伐

公私合作能否顺利进行，与国家层面法律法规的制定执行、法律法规的协调统一、项目合同的规范管理息息相关，是 PPP 模式广泛推广运用的基石。

1.加快 PPP 国家立法。首先，尽快启动国家宏观层面 PPP 模式法律规范的制定。明确规范 PPP 项目模式界定、适用范围、储备规范、联审机制、合作伙伴选择、绩效评价、示范推进、合同管理、实施建议、风险分担、纠纷处理。其次，注意中观层面 PPP 法律规范的层次性。法律规范系统是由不同层级的法律规范合理有序、相互作用形成的，既要制定最高层级的 PPP 单行法律，还要根据 PPP 项目实践的特殊性、多样性制定针对性强的行政立法和地方性法规。7 月初国务院法制办已公开《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(简称《PPP 条例》)，学者、中介机构、社会资本方等主体纷纷通过媒体表达对《PPP 条例》立法基本原则、立法导向等问题的修改意见。国务院法制办、国家发展改革委、财政部等法案起草机关应当充分听取各利益主体代表意见，综合权衡 PPP 项目公共利益与社会资本方利益维护的重要价值，确立能被各利益主体接受的立法原则，明确划分基础设施与公共服务的边界，设计合理的物有所值评估程序，落实民企参与PPP 项目和 PPP 项目信息公开措施，尽快出台《PPP 条例》。再次，要提高 PPP 模式法律执行阶层，设立政府某一部委专门管理、解释和裁决的机构，配备专家学者组成的咨询机构，克服地方法规和部门条例缺乏权威性的弊端。

2.形成法制合力。一要重视 PPP 法律规范体系的综合性。需对从中央到地方政府部门的PPP 项目政策文件、法律法规进行整合规划，保证 PPP 模式参与主体依据统一的法律法规有效协商、充分合作，使 PPP 模式参与主体责任明晰。二要重视 PPP 法律规范体系的系统性。综合理解和运用不同的法律部门划分手段，破除原有的法律部门划分方法，构建包含多种社会法律关系和调整方法的系统的 PPP 法律规范体系，使 PPP 法律规范体系具有整体性、内部各要素的关联性和结构上的功能性。三要重视 PPP法律规范体系的动态性。PPP 模式运行实践具有动态性特征，PPP 法律规范必须具有开放性和包容性，随着 PPP 模式运行实践发展不断动态调整、不断丰富完善。

3.规范合同管理。有学者已提出“构建标准合同文本管理制度”、“预留合同文本调整机制”的观点。我们应当进一步运用研发评估工具，明晰规范各领域各类型 PPP 项目合同格式文本，公开披露 PPP 项目合同格式文本，明确PPP 项目参与主体的风险收益、权利义务关系，确保 PPP 项目参与主体的权利和利益;应设置独立于政府的 PPP 项目合同监管机构，全程监控合同签订、实施过程，明示地方政府的角色职责、失信违约风险，确保 PPP 项目实施过程中地方政府谨慎承诺，履行合同，珍惜信誉;PPP 项目合作各方应当提高对合同的重视程度，合同签订前充分辨析合同条款、充分认识合同履行过程存在风险、精准设计合同风险规避条款，保障 PPP 项目的正常建设运营。

(二)建立健全信用体系，推动社会诚信制度建设

1.建立个人失信惩戒问责机制。尽快建立政府官员个人特别是一把手的失信追责机制。一是政府官员失信惩戒机制。将 PPP 项目建设、运行过程的政府官员信用行为作为政绩考核、官职升迁的重要依据，提高政府官员失信成本，加大失信惩罚力度，使政府官员失信行为得不偿失。二是建立政府官员失信问责机制和赔偿机制。PPP 项目建设运行过程发生的政府官员失信失职渎职、滥用误用公共权力行为应依法追究法律责任;建立健全政府官员给社会资本或私人部门造成损失的赔偿机制，重塑政府诚信形象

2.完善社会资本诚信准入机制。一要建立PPP 行业准入负面清单机制。明确 PPP 项目适用范围，非收费项目、不宜采用 PPP 模式的行业领域，应当禁止社会资本参与。二要建立 PPP准入主体负面清单机制。社会资本投资者的发展具有差异性，适用 PPP 模式的行业、领域、规模具有差异性，必须分行业、领域、规模建立PPP 准入主体的负面清单，对进入 PPP 项目的社会资本规模、性质、财务情况、信用状况、技术要素等进行有效评估 。

3.加快社会诚信制度建设。一要加快社会诚信整体建设。十八届三中全会要求建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信，加强社会诚信建设顶层设计，发挥地方诚信建设引导作用，繁荣信用市场。二要加强诚信监督。PPP项目建设运行过程，鼓励公民、媒体或第三部门监督，对地方政府信用进行评级、公示，形成社会舆论压力，避免政府失信。三要增强合同约束力。明确政府部门失信违约的赔偿责任、政府换届后特许协议贯彻执行责任等。

(三)健全财政评估机制，开展财政承受能力论证

1.建立可信的财政承受能力论证体系。一是厘清论证关系。设立 PPP 模式归口管理部门，建立“事权”清晰的管理体系，克服 PPP 项目多头管理导致的推诿扯皮、效率低下缺陷;委托独立的第三方机构进行论证，保证财政承受能力论证主体的独立性，确保论证信息客观、真实、有效。二是明晰论证内容。论证过程要谨慎，要不断明确细化论证内容，按类别分别进行财政支出责任测算，确定测算内容、测算范围和计算公式，降低政府违约风险。

2.设置合理的财政承受能力上限。财政承受能力设置要与宏观财政支出指标挂钩，将政府债务总额控制在合理区间，寻求 PPP 模式限制上限与推动经济发展的理想平衡点，设置支出责任上限弹性标准，适当上调财力状况相对较好或确有需求县(市)的支出责任额度。根据 PPP 模式发展的实际情况，结合财政预算体系的改革完善状况，适时调整10%的 PPP 项目上限比重。

3.构建规范的财政承受能力论证机制。一要提升财力薄弱地区县级推广 PPP 项目的财政承受能力，切实考虑欠发达地区经济基础薄弱、财政能力有限、融资环境较差、政府事权较多的实际情况，适当加大上级政府财政转移支付力度，保障地方政府有财力支持 PPP 项目建设。二是尽快出台可行性强的分行业或分领域 PPP项目操作指南，能够针对具体项目开展评标、设计特许权协议等关键工作，克服部分项目财政承受论证流于形式的弊病。

(四)创新诚信监管制度，加强地方政府诚信监管

1.加快诚信监管的法律制度建设。一是加快出台 PPP 模式监管专门法律，如《公私合作法》或《特许经营法》及必要的配套制度规范、政策指南、操作指南，适应 PPP 模式推广需要。二是加快构建地方政府诚信监管制度体制，注重监管制度的完整性、有效性，确保法律法规的原则、要求得到落实。三是加快培育诚信守约的政府行政文化。在全社会范围内营造遵纪守法、诚实守信的文化环境和文化氛围，推进地方政府诚信建设，潜移默化提高政府、公务员的诚信意识和契约意识，促进地方政府诚信监督良性软环境的形成。

2.培育权责明晰的多主体诚信监管体制。一是建立财政部门牵头的政府 PPP 项目管理机构，统筹 PPP 项目的规划编制、审批管理、风险监管业务，加强对地方各级政府诚信状况的综合评价、监督管理。二是建立合理的政府内部监管框架，PPP 政策制定部门与监管部门分离，行业监管组织与政府监管机构并存，同时建立健全合理的激励约束机制。三是发挥社会监督体系的作用，督促地方政府讲信用，守约定，做表率，引风尚。

3.开发科学有效的诚信监管技术方法。一是提升 PPP 诚信监管标准和技术规范的科学性。建立准入监管标准，提高资格审查检验技术;建立 PPP 价格监管标准，合理定价，保护多方利益;规范合同文本、风险管理及违约赔偿标准。二是建立健全政府监管队伍，强化职业技能培训，提升监管人员的 PPP 协议签订、融资运营、合同纠纷化解技能，优化监管队伍职能结构。

(五)优化政府职能结构，促进地方政府角色转变

1.明确政府角色。一要推进政府理念转变，理念转变是角色转变的前提。政府要正确认识 PPP 模式的本质内涵、管理流程、运作方式、监管主体及重要性，推广应用 PPP 模式的根本目的不是甩掉地方政府财政包袱或提升政绩，而是要为社会提供良好的公共产品与公共服务，在实现社会公共利益的基础上促进市场竞争，促进社会经济发展，增加社会福利。二要优化政府结构，促进角色转变。法律层面，要用完善的法律、法规清晰界定政府和社会资本的权限;制度层面，要优化政府的 PPP 模式行政流程，提高行政效率。三要正确处理好政府监管和交易双重角色的冲突，政府必须正确定位自己的职能作用，明确职责权限，以多中心治理理论为指导，完善包括普通民众和舆论媒体在内的社会监督机制，通过互动治理、分权管理和平等合作，满足社会资本的合法合理利益诉求。

2.转变政府职能。一要结合“放管服”改革的总体要求，进一步加大简政放权力度，深化行政审批制度改革和投融资项目审批制度改革，切实实行市场准入负面清单制度，不断放宽私营资本参与公共基础设施建设领域，不断提升社会资本参与力度、广度和深度。二要建立服务型、学习型政府，PPP 模式对地方政府的能力提出了更高要求，必须充分发挥市场对资源配置的决定性作用，理顺政府、企业、社会的关系，抛弃传统“官本位”思想，尊重企业经营自主权，服务社会经济发展。三要积极优化公私合作外部环境。营造公平竞争环境，积极培育市场主体，提高私人企业竞争力;扩展公众参与渠道，积极培育公民社会，提高公众或社会组织等社会力量的参与能力。