财政部96号文:PPP的助推器?

财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，提出政府购买目录并敦促事业单位转型。我们认为，这一政策不仅是为PPP铺路的重要政策，也意味着我国的财税体制改革进一步深化。国企走向混合所有制、事业单位走向国企的步伐在同步迈进。政府购买服务管理办法的出台将有助于财政透明化的推进、将为公共服务定价机制奠定基石、为PPP改革铺路。我们认为，这一政策的出台具有非常重大的意义，事业单位的转型大幕再拉开和国有企业混合所有制改革的推进标志着我国政府与市场的边界将发生重大的变化，我国将或走向“强中央政府、小地方政府、大社会组织”的哑铃型社会治理生态。下面我们来具体分析：

《办法》指出，“政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。事业单位承接政府购买服务的，应按照‘费随事转’原则，相应调整财政预算保障方式，防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务的行为。”

我们认为，这一提法意味着我国的事业单位改革的大幕重新拉开。结合前期的国企混合所有制改革，当前我国财税体制改革的思路愈加明晰。十八届四中全会以来，中央重点推进法治建设，将市场经济从“权贵市场经济”拉向“法治市场经济”。厘清政府和市场边界的举措将激发市场的热情，而对于原本属于政府体系的事业单位和国企而言激励机制的改革将促使其提高竞争的动力和活力。混合所有制改革与事业单位改革叠合在一起将创造中国经济增长新的动力。

办法指出，“购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。”

我国当前各项改革齐头并进，从财税体制改革而言，2020年要建立起现代化的财税体制；从国企改革来看，要完善国有资本经营预算制度，国有资本上缴公共财政的比例到2020年要提高到30%；从事业单位改革来看，到2015年完成事业单位分类，到2020年建立起事业单位管理体制和运行机制。当前中央政府推进一系列的改革举措，是在全局框架下的推进，可以预见，事业单位和国企的改革将会提速。

值得注意的是，2014年11月15日国务院常务会议上，李克强部署加快推进价格体制改革，更大程度上让市场定价，缩小政府定价范围，实行公开透明的市场化定价。定价机制的改革足以佐证中国的市场化改革真正进入了深水区，而在经济运行较为平稳、通货膨胀压力较小的情况下放开公共服务的价格以减小对居民生活的负担是当前是推进价格改革契机的重要原因。电力、天然气、石油、交通、环保、医药等大多数目前由政府定价的产品将面临一系列的价格改革。此次价格改革可谓是1988年价格闯关以来中国最大规模的价格改革。而在公共领域，公共服务定价是价格改革的一个重要组成部分。我们知道，只有市场的真正供需才能定出合理的价格，而在政府控制价格的情况下进行事业单位改革会存在的问题是事业单位的盈利和亏损情况完全取决于垄断的政府定价，内部寻租空间过大。而非政府决定价格的方式将使得社会服务真正的“价值发现”，而招投标等方式引入竞争机制将使得财政获得极大的效益。

从PPP模式开展的实践来看，服务的价格还是市场化改革中最为关键、最核心的问题。我们知道，PPP的模式中，如何确定一个公允的价格是核心问题。如果价格定的过低，则民资难以进入，从而PPP缺乏活力；如果收益过高，则财政负担会大幅加重，背离了PPP的初衷。而有意思的是，比如污水处理、电力等公共服务，之前就由事业单位提供，这使得PPP定价缺乏比较的基准，在这样的情况下，随意定价的情况屡见不鲜。因此事业单位的企业化改造、公共服务的定价机制的改革仍是PPP推行中的核心问题。

将原本由事业单位提供的服务交由市场提供，以公开透明的方式进行招标和财政补贴，这意味着我国财政的进一步透明化和公共服务定价的市场化。按照前面的分析，公共服务定价的市场化将大大推进事业单位改革和PPP的进程。

在这样的情况下，房地产和基建成为了托底我国经济增速的基石，而创新性企业难以获得资金支持。而由于地方政府可操作的灰色地带较大，土地财政不断发展，地方政府的乱举债乱融资行为造成的债务压力甚至缺乏统计数据。在这样的情况下，自2014年以来，我国推行了多重举措。一方面，从党员干部入手清理整顿，推行了严厉的反腐措施，以肃清过去的欠账；另一方面，对地方政府的预算、资金管理以及融资方面的管理趋严，以解决地方政府效率低和不透明的问题。为了拉动整体经济减少政府活动的挤出，在基础设施建设方面，我国积极引入民间资本。总体而言形成了“小政府、强中央、大社会组织”的哑铃型社会治理格局。可以预见，这种政府格局将极大激发经济活力，从而对未来我国经济增长形成托底。而契合这一未来发展方向的“市政债”、“PPP企业债”、“项目收益债”将或取得极大的发展空间。

前面我们谈到了财税体制改革的总体方向。对于地方政府而言，从另一个角度来看，就是推进融资渠道和投资方式两方面的市场化。而城投作为地方政府重要融资渠道，其市场化的推进也是重要的方向。

对于城投平台而言，一方面推进其融资向地方政府债或者所谓的“市政债”转向，另一方面向PPP模式进行转移。在PPP模式下，由于公共服务定价已经实现了市场化，那么基建ABS就具备了市场估值的基础，其受益权也就能完成一个由市场化定价的过程，具备了市场化信用评估的条件。在一个具有市场化的估值和市场化信用评估的基础资产的基础上形成的基建ABS受益权市场将或有非常高的活跃度，所以说，《办法》奠定了城投转型和基建ABS受益权推进的基石。

对于《办法》，我们认为总体的愿景是美好的，但其推进过程中尚有若干难题待解。我们从短期、中期和长期的角度来看待这个问题。

1998年的国企改革，时日总理朱镕基的产权改革并未改变国企政企不分的难题。面对“双重代理人”难题的国企，难以有真正对其负责的人，使得国企的收益难征、补贴需补，社会资源大量向国有企业倾斜。从本《办法》来看，仍然存在较大的寻租空间和政企尚未完全分离的疑窦。根据公共服务的招标方式，包括单一来源采购等方式在内的招标方式都可以被运用。事业单位转型为国有企业，或者由城投公司转型为主体进行PPP投资的情况下，地方政府仍然掌控定价权，换汤不换药。同时政企分开若未能真正实现，则财政跟国企的利益挂钩，我国经济体制中过度倾向国企的势头将难以改变。

对于政府服务购买，这是一个市场行为，且是透明化的，那么第三方机构的监督不仅是可行的，而且也是避免寻租的重要方式。在《通知》中也谈到，要“推进第三方评价”，“评价结果作为选择承接主体的重要参考依据”，那么建立一个公允的、有公信力的第三方监督机构，发挥市场监督作用是非常必要的。

从国有企业改革和事业单位改革的进程来看，国有企业改革在之前可谓说经历过较多的挫折，这里的主要原因就在于相关法律法规的滞后和法治的无力，这造成了大量的国有资产流失的问题。而事业单位的改革更涉及到公共服务的价格和人民的生活质量问题，整体改革节奏落后是正常的。因此，法治社会的推进和现代化的金融、信息披露和公司治理结构是保障《通知》中所提到的改革顺利推行的最根本方式。

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