【年会实录】|圆桌论坛:如何做到PPP规范有序发展(中)

接着教父的话题我们继续聊。我们觉得目前PPP行业的治理结构需要重构，这种重构包括政府政绩的考核指标，也包括对PPP项目的考核指标。如果结构不对，按现在的发展趋势，越鼓励PPP或者越频繁的出台政策调控，越容易和PPP的初心南辕北辙。8月底毕马威中国作为主办方之一在南京联合举办了PPP咨询机构论坛，当时发改、财政、住建系统都派人参与了这个会议。江苏省财政厅金融处叶处长在会上提到了一个观点，我很认同。他说，各部门开展工作时应该摆正自身位置，要搞清楚哪些该我这个部门管哪些不该我们管。该管的要有能力管的住，不该管的不去管。财政并不包打天下，实施机构或其他部门该做的事，应该让他们去管，但是权责要厘清。江苏PPP项目数量在全国不算最多，但是行业主管部门在开展PPP工作时更注重提质增效，而不是速度和规模，这点很值得大家借鉴。我觉得PPP属于地方事权，PPP项目的开展是本级政府的事，而不仅是某个牵头部门的工作。各部门应该各司其职，实施机构提出项目需求，编制实施方案，发改、住建等部门围绕实施机构的需求把项目前期工作资料准备扎实，科学论证。财政对项目所需财政资金组织审核双评。项目物有所值且当地财政可承受，通过、入库，财政不可承受，打回去，重新论证。这就好比我们买房子，大家都知道住别墅好，但是别墅我能不能买得起？如果我按揭还是买不起别墅，手头钱只够买个三居室，那别墅只能看看，老老实实去买适合自己的。

回到咨询机构在当下能做什么该做什么这个话题，我谈点自己的看法：

首先，针对行业同质化严重这个问题，咨询机构首先应该反省自身。

我们咨询单位的从业人员和团队建设，包括能力建设，到底有没有跟上PPP行业的需要。做基础设施投融资咨询，需要法律、财税、工程技术、金融等多方面的需求。但从事PPP的咨询机构是不是具备这些人员储备呢？有专业人员，也不见得能提供优质服务，但如果没有，肯定服务不好。如果机构内部没有上述专业人员，是不是可以考虑联合体服务，或者外聘法律、财务顾问、造价事务所等等，来帮助完善；

其次，质量监控是不是做到位。
我作为国际化机构的从业人员，以毕马威业务质量体系给大家举例说明。毕马威服务的PPP项目咨询成果有四层监管：

1．项目实施团队自审。团队分法律、财税、综合（工程咨询及招投标）三个组，每个项目每组均要配备一位专业人员（有律师、注册会计师、注册税务师、咨询工程师、招标师等），各自就自己所负责的专业对文件进行初审，由五年以上行业经验的人员担任项目经理进行质量复核。

2．签约合伙人、质量合伙人人对项目文件进行审查。每个项目报价时，两个合伙人都要预先留出必要的时间保证能用于项目上，特别值得注意的是质量合伙人与这个项目没有直接的关系；

3．独立于业务的风控部门审查。风控经理按照公司统一的标准给与每个项目审核意见；

4．风险评级后确定是否外聘法律顾问。咨询合同签约时，如果风控部门认定项目属于中、高级风险，则必须外聘法律顾问。

这样四层监管下，项目咨询成果出错的概率相对小很多。当然我们不能要求所有行业从业机构都做到这些，因为每个企业有各自的情况。但是我建议每个咨询机构都要有一个专职的质量负责人，这个人是相对独立的，他的收入跟项目业务收入没有太多关联性，但是质量出了问题和他的绩效有关联，这才能在制度上来约束他起到质量守门员的作用。

针对PPP项目实施流于形式的问题。我有几个具体建议，目前在一案两评工作中，专家评审稿由咨询机构提供，评审专家由咨询机构推荐，这种自证清白的审查方式效果一般。建议财政部门做双评专家评审时，如果当地有行业协会，可以由协会出面请些真正的专家来评审，如果没有行业协会，可以尝试采用购买服务的方式选择一个专业咨询机构来组织一案两评的评审，我感觉各行业同行监督同行比较有动力，比较容易出现正向效果。（全场笑）

最近财政部不光对PPP项目进行清库，对PPP咨询机构也在清库。我觉得这两个清库对PPP行业规范是比较积极的事情。这次主要是把一年内没有实施入库项目的咨询机构清理出库，清理力度不小，将近百个咨询机构要被出库。我在想，这两次清库后，我们是不是还可以做的更好些？比如说现在库里披露了咨询机构实施的入库的项目，后面可不可以披露某个咨询机构做了多少项目被清出库了。因为人们不仅关心医生治好了多少病人，同样关心医生误诊了多少病人，当然肯定更关心有没有治死过病人。又比如说各地是否可以建立PPP行业协会？这样就可以通过行业协会来进行行业自律。对于同一项目中既做政府方顾问又做社会资本顾问的现象，对低于成本价恶意低价承揽咨询项目等现象就可以进行处理，建立黑名单并和库联动，公示处罚事项，及处罚结果，如若干年不得准入。另外我觉得每个咨询机构和每个入库项目可以开放留言功能。如果某PPP项目有问题，一定会有苦主，比如其他投标人可能对项目有投诉或异议，为了防止混乱，留言功能可以以入库咨询机构为单位实名制。我呼吁监管向加强公示、公开透明，鼓励公众参与监督的方向去努力。

最后，PPP是基础设施投融资的一个重要方式，但PPP不是也不应该是唯一方式。我们实施基础设施投融资项目，应以项目落地为目的，兼顾政府和市场需求为方向。要避免现在的劣币驱逐良币的现象。当PPP生态环境恶化时，身处环境之下的各方都会觉得难受。现在的低谷局面，政府、社会资本、咨询机构、金融机构……每一个行业参与方都有一定的责任，希望我们能各司其职，做好自己的本分，期待PPP行业能够行稳致远。

第一，还得加强项目上马或者论证实施的必要性研究，从源头解决财政可能面临的支付压力。

相对而言PPP项目跟传统的财政投资项目，因为财政投资需要落实资金、需要更多资源，而PPP项目当前不花钱或仅仅需要花少量的资金，本级政府决策的话，机制上存在有更多上项目的冲动。这个问题交给本地政府来解决，自己控制自己很难。这些年正是基于这样的担心，国家出台了一系列文件规范地方政府，以防止后续地方财政压力过大。我们是不是可以就PPP项目提级审批？县里的项目让市里批、市里让省里批。否则，这几年时不时出台文件的状态，使得PPP领域难以获得一个稳定的政策预期。