昊育答疑专栏|PPP项目投资额如何审计?

中铁（上海）投资集团有限公司副总经理；财政部、国家发改委PPP专家库双库专家

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      为了加快项目的落地及早开工建设，在推进实施的PPP项目中绝大部分都是在初步设计或施工图尚未完成即进行社会资本的招标。因工程量清单和单价不能事先确定，如果没有过程的跟踪审计，势必会造成竣工结算的拖的时间比较长，就会影响政府付费。因此在项目建设期，定期(如半年)完成积累的变更洽商、工程签证等调整合同价款工作，然后阶段性的报财政审核的过程跟踪审计就是必须的，这样就可以不把工作都积压到竣工验收以后，后期竣工结算时只是调整变量部分，可以大幅度加快竣工结算时间。

      一般而言，PPP合同都约定了以审计结论作为结算的依据，若未实行跟踪审计，确认投资额及完成竣工验收发生扯皮的事情将会很多，双方对结算价格争议势必也很大，如果政府主管领导换届，造成的麻烦更大，或者有的地方政府面临支付能力不足而又不明说，有意因审计不完而拖延结算，产生审计风险，如果在各地普遍发生这样的情况，那必然将产生重大社会问题。

      根据《审计法》规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”又根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。”因此，政府方一般会在招标文件或PPP合同中规定以审计结果作为结算依据，此时便产生了项目的审计、结算风险。审计风险通常表现为：其一，由于政府方或社会资本方原因，部分成本审计不被认可。其二，因审计材料难以齐备或审计结算时间拖延，致使款项支付迟迟不能到位。此外，政府方机构审计结算金额的准确性、客观性在实践中也比较容易引发争议。对于社会资本方或者项目公司而言，项目的审计、结算不仅直接关系社会资本的项目成本能否得到认可，从而影响社会资本方的投资收益，也关系到项目工程款的回收及项目的投资收益率。

      【防范措施】针对以上情形，提出以下应对措施：一是合同中尽量不约定将审计结果作为政府付费的依据。二是在合同谈判过程中，明确政府方及时审计的义务。在PPP合同中规定：项目符合审计条件时，政府方应于特定时间段内完成审计，逾期未完成的，可视同进入运营期。三是项目合同中应争取将财政评审和政府审计同步进行，提前商定建设期（建安投资和非建安投资）和运营期（更新改造投资和运营维养成本及费用）各项成本费用的审计原则，力争过程跟踪审计，过程跟踪审计结果的累加为最终审计，政府审计时对财政评审部门已评审的内容不再进行重复审计。并对竣工决算审计进行时限约定。四是建设过程中，做好验收、审计材料的管理。在项目建设过程中，完备、及时且妥善的获取、保存验收所需的相关资料，为审计和结算做好准备。