【解读】财政部发文规范推进PPP工作中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务

中国的PPP行业在经历了大半年冷冻期之后，将迎来转机。

近日，财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》。

该征求意见稿明确指出，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务，同时提出原则上不再开展完全政府付费项目。此外，征求意见稿还就PPP规范项目的标准、违规如何处罚、未来将如何支持PPP的发展等提出了一系列的要求和建议。

大岳咨询总经理金永祥告诉经济观察报，该征求意见稿对PPP行业的发展来说是一大利好，该文要求各地PPP加快推进，要求项目加快落地。更重要的是把合规PPP的边界理得比较清楚：比如什么是规范的PPP，哪些项目不能做PPP。

金永祥判断，征求意见稿的内容反映出一个政策导向，未来政策部门会比较支持PPP行业的发展。

9月11日，财政部介绍，截至2018年7月底，全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目7867个、投资额11.8万亿元。其中，已签约落地项目3812个、投资额6.1万亿元，已开工项目1762个、投资额2.5万亿元。

该征求意见稿最主要的内容，一是明确规定，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务；二是提出原则上不再开展完全政府付费项目。

征求意见稿提出，规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供的经常性补贴支出，在当年及中长期财政预算中安排列支，不属于地方政府隐形债务。

北京清控伟仕总经理刘世坚告诉记者，政府付费类项目主要是指没有使用者付费的PPP项目，其项目的费用全部是来自政府财政支出。

一位财政人士给记者解释，完全的政府付费类PPP项目是被认可的，但是担心的是地方政府在操作完全政府付费类项目的时候，会异化成BT来做。BT是指Build（建设）和Transfer（移交），该模式被财政部门明文禁止操作。

财政部PPP专家库成员、E20　研究院执行院长薛涛认为，规范的PPP项目中长期财政支出不算地方政府隐形债务是合理的规定，但是需要定义什么是规范的PPP，比如满足财承、满足物有所值等流程都是基础，规范的PPP还要注意细节以及前期的可研报告等，以便来判断项目是否合理。

对于规范的PPP项目是如何定义的，该征求意见稿也有一系列的标准。

首先是项目属于公共服务领域，合作范围以提供公共服务为主，有一定经营性收益，新建、改扩建项目含建设期在内的合作期限原则上在10年以上，存量项目委托运营的可以低于10年。

其次，按照规定履行物有所值评价、财政承受能力论证及公开竞争性采购程序，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年年本级一般公共预算支出的10％。

再次，合理分配项目风险，主要由社会资本负责项目投资建设运营并承担相应风险。融资结构合理，项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自由资金按时足额缴纳资本金。

最后是签约主体合规，政府方签的主体应为县级以上人民政府或其他授权的机关或事业单位。信息公开透明，按规定安如全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

“现在PPP的财政承受能力中10％的红线会卡的比较紧，经历了几年的发展，地方政府一般公共预算的10％已经很紧张。”薛涛告诉记者。

此外，征求意见稿也提出将来推动PPP行业发展的方向。征求意见稿提出，鼓励商业习性、开发性资源配套，项目“肥瘦搭配”、捆绑实施、完善项目绩效激励机制等方式，引导社会资本充分挖掘项目潜在收益，提升项目综合收益。但是该征求意见稿也明确提出原则上不再开展完全政府付费项目。优先支持污染防治、精准扶贫、乡村振兴、基础设施补短板以及医疗卫生、养老、卫生、体育、旅游等基本公共服务均等化领域的项目。优先推进市场化程度高，有稳定现金流的项目。

金永祥认为，征求意见稿说明了未来PPP的发展方向，最重要的是哪类项目能做，哪类项目不能做，都说清楚了。

该征求意见稿还要求加快项目落地，对已经开工建设的项目，要督促各方严格履约，保障融资到位，推动项目按期完工，尽早见效。对已签的尚未开工的项目，要督促各方加快设立项目公司，落实融资安排，办理相关手续，推动尽早开工建设。

该征求意见稿也列举了七类PPP项目的不规范操作行为以及如何处理不规范操作行为。

七类不规范操作分别是，一是合同中存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等“明股实债”条款的，但政府为公共服务的最低需求量提供保障的除外。

二是先由社会资本垫资施工、再将项目运营责任返包给政府或政府出资代表承担，或政府支出事项与项目产出绩效完全脱钩的。

三是通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种能够形势的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

四是本级政府所属的未按规定转型的融资平台公司作为社会资本参与本地PPP项目的。

五是未经采购程序或违规采用单一来源采购方式选择社会资本的。

六是违反规定以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或者出资不实的。

七是未按规定以及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响形势公众该知情权和社会监督权的。

该征求意见稿提出违反一到四的情形，构成政府违法违规举债的，应依法对相关单位及个人予以严肃问责。违反五到七的情形，但是不构成政府违法违规举债的，或未通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10％限额，自行以PPP名义实施的，应在限期内进行整改，无法整改或者在限期内整改不到位的，应清退出PPP项目库，该项目所形成的财政支出责任，一律认定为地方政府隐形债务，依法予以问责和妥善处置。

征求意见稿还提出建立PPP项目支出责任监测预警机制，对财政支出责任占比超过7％的地区进行风险提示，对超过10％的地区暂停新项目入库。

金永祥认为，对不规范操作的处理机制在使PPP项目规范的同时会让PPP的推进效率慢下来。

薛涛判断，未来PPP项目的质量会提高，金融机构可投资项目的比例也会提高。首先是因为监管政策相比以前严格。其次在项目都规范的情况下，金融机构观望的情况会减少，对PPP投资的信心会逐步恢复。“PPP的春天可能来了，但是不代表会像以前一样推出那么多的PPP项目。”薛涛预测，未来地方政府操作PPP项目会更谨慎，对于财承空间的使用会更加珍惜，这样会导致未来PPP项目的数量减少。从社会资本方来看，PPP商机不一定会变多。

另外该征求意见稿还提出对PPP加大政策支持力度，首先是鼓励外资和民资参与，在中央预算内资金安排、PPP基金投资时对民企参与项目优先支持。其次是加大融资支持：中央预算内资金通过注入资本金、投资补助、运营补贴等方式支持规范的PPP项目；加大保险资金、中国PPP基金参与项目股权投资力度，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。最后加强制度建设：加快推动出台PPP条例，加快修订PPP操作指引、物有所值评价指引和财政承受能力论证指引，加紧出台PPP税收优惠政策。

一位不愿具名的地方PPP从业人士对经济观察报表示，现在做的规范PPP项目面临的困难首先是入库的问题，入库也就是进入财政部PPP项目库。其次就是项目融资的问题，融资有两个方面，一个是资本金融资，另一个就是项目融资。现在财政部规定资本金穿透管理，不允许融资，只允许以自有资金做资本金。“项目融资现在的问题是金融机构审批流程比较长。”

规范操作PPP项目不存在隐性债务风险

来源：中国财经报

作者：记者 李忠峰

　　截至2018年3月末，全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共计13141个，总投资额17.6万亿元。然而，对于PPP项目投资形成的巨额固定资产，如何进行会计、统计处理，目前尚无政策规定。在现行会计政策下，PPP固定资产既不记入政府资产负债表，也不记入社会资本或项目公司的账户，出现了所谓的PPP“孤儿资产”问题。在实践中，对于PPP是否形成政府债务以及PPP对政府中长期预算构成哪些影响等问题，也存在较大争议。如何借鉴国际经验、结合我国实际，深入探究PPP与政府预算及债务的内在逻辑关系，藉此建立健全PPP财政风险监管机制，继而促进PPP市场的规范、健康、可持续发展，是理论界与实务界面临的一项重大课题。

　　中国财政科学研究院PPP所日前举办第四期PPP沙龙，对PPP项目政府支出责任与政府债务的关系展开了深入研讨。会议认为，PPP项目的政府支出责任不同于政府债务，规范操作的PPP项目即使形成政府支出责任，风险也可防可控，不存在隐性债务风险。随着PPP立法工作的推进以及PPP操作方式、管理方法等方面的逐步完善，PPP必将迎来更加科学、更加规范、更可持续的发展机遇。

　　国务院发展研究中心宏观部研究员孟春认为，PPP支出责任不同于政府债务和负债，规范的PPP项目不涉及隐性债务。他说，根据《地方政府债务风险分类处置指南》《地方政府转向债务预算管理办法》和《国际会计准则第37号-准备、或有负债和或有资产》《政府会计准则—基本准则》，PPP支出责任不属于上述政策文件明确的地方政府债务范畴。同时，隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务，而规范的PPP项目合同中财政支出责任与预算管理衔接，不涉及“隐性”。此外，《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台运行的通知》规定未纳入综合信息平台库的项目，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

　　中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国认为，PPP支出责任不应该是政府债务，PPP模式也显著区别于传统的政府采购。在PPP模式下，政府与社会资本之间是一种长期的契约关系。合同长期性导致合同履约及支付风险的客观性，而合同的长期性与政府预算的规划时限性之间的不匹配，更会加重社会资本和金融机构对政府履行支付责任的不安和焦虑。

　　他建议，可尝试引入对政府履行支出责任的担保机制，以解决契约的不确定性问题，增强社会资本和金融机构参与的信心。此外，第三方担保机构对政府长期履约能力的科学独立判断，有利于提升PPP项目的规范化和科学化水平。

　　那么，什么样的PPP项目可能引发隐性债务风险？孟春认为，一类为大幅突破10%财政承受能力红线的项目；另一类为政府对社会资本约定固定回报、回购安排以及不包含实质性运营内容的项目。

　　“引发PPP项目风险的主要原因，包括‘一方案两论证’安全阀作用不够、风险管理不到位以及绩效管理不严格等。”孟春表示，在PPP项目运作过程中要不忘初心、规范管理和创新发展，具体要做到坚持问题导向，推动规章立制；抓好制度执行，严格追究责任；抓紧标准研究，形成管理闭环；提高监管能力，提升服务水平。

　　曹富国认为，严格规范PPP是件好事，但应在中央防范化解风险的框架下不断完善相关规定，实现谋发展的目的。比如，一些财力充裕、PPP业绩良好的地区，反而会出现过早触及10%红线而无法再推广PPP模式的情况。

　　“在讨论PPP项目政府支出责任与政府债务的关系之前，应厘清什么是债务，什么是隐性债务，什么是负债。”北京国家会计学院教授崔志娟认为，债务不同于负债，债务是基于经济合同的约定，体现一项债权债务关系，PPP项目是对项目公司未来提供公共服务的支出约定。规范的PPP不应该是一项政府债务，因为PPP合同签约时采购的社会资本当时并未提供服务。而负债是一个会计概念，是与资产形成相关的概念。

　　她表示，新的政府会计准则对于政府资产的概念界定有了新的变化，增加了公共物品的服务潜力确认条件，也就是提供的一项公共资产若没有形成服务潜力，也就不能确认为资产。理论上讲，PPP项目需要提供公共基础设施和公共服务，若公共基础设施未达到资产确认条件，也就无法确认负债。负债是基于过去经济事项形成的一项现时义务，PPP项目是否能够成为负债要看其是否形成现时义务。绩效作为政府支出责任的判断依据，是未来财政支出额度的前置条件，未来财政支出责任的确认适用于民商法，因为需要在PPP合同中约定；在合同中不能体现固定回报、明股实债等不当约定，若出现相关不当约定，则会形成政府的隐性债务。

　　此外，对于目前有些地方财政承受能力超过10%的情况，崔志娟认为，10%的红线仅仅是未来财政支出的基本约束性规定，是否形成债务风险，关键在于未来是否能够有可持续的财力支付。10%的数字本身意义不大，因为过度乐观预测一般公共预算收入、不恰当使用政府性基金预算等情况，都会产生隐性债务。

　　从PPP项目政府主体会计处理的角度，中国财政科学研究院研究生院教研中心副主任韩晓明探讨了如何看待PPP政府支出责任和政府债务的关系，包括PPP模式下的资产、负债的会计确认、计量以及政府支出责任应该在财务报表上如何体现等问题。

　　她认为，国内现有的PPP项目政府主体会计处理方法、法规尚不完善，未能充分反映PPP项目的长期性、周期性以及资产庞大等特征，从而可能导致PPP项目债务风险的产生。应当积极借鉴国际通行做法，具体参照《国际财务报告解释12号》（规范运营方，IFRIC12）和《国际公共部门财务报告第32号》（规范授予方，IPSAS32）的会计处理方法，以授予方是否具有控制权为标准对PPP项目入账进行判断，即依据资产控制权的归属确定资产的确认，谁拥有控制权，谁确认资产。具体来说，对控制权的判断取决于两个条件：一是在服务内容的确定、服务对象的选择以及服务价格的调整方面，授予人能够对运营方实施控制或监管；二是授予人在服务特许协议结束时可以通过所有权、受益权或者其他方式对项目设施的重大剩余权益加以控制，或者资产的整个寿命周期都将用于该项服务特许协议安排。只要满足上述两个条件，授予方就应该将PPP项目确认为自己的资产。

　　针对负债的会计处理，韩晓明认为，依据IFRIC12、IPSAS32关于特许服务协议的规定，PPP支出责任应该归属于负债。如果是政府付费，可在会计科目中确认为金融负债，计入长期应付款科目，由政府以现金为主的方式偿还负债；如果是使用者付费，可视为政府将特许经营权授予给社会资本方。鉴于政府对资产通常具有较强的控制权，可根据国际惯例，确认为一种履约义务，类似于现有会计科目中的或有负债，但能否确认为或有负债或者是否需要设立专门的负债科目，还有待进一步探讨。

　　她认为，不管技术层面如何处理，PPP所有的资产及债务都应体现在政府的资产负债表中，以便社会资本方对政府的运营情况、履约责任、财政可承受能力和财政可持续运营能力等进行综合判断。

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