王守清：回归本源，促进PPP高质量规范发展

以下是中国高校PPP论坛学术委员会主任、清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授在“新时代PPP生态环境建设与可持续发展及案例分享”专题研讨会上的主题演讲稿实录：

中国高校PPP论坛学术委员会主任、清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授 

回归本源，促进PPP高质量规范发展

谢谢主办方邀请我来参加这个咨询机构论坛，其实我不是做咨询的，我是学术界的，但兼任中国高校PPP论坛学术委员会主任，算是兄弟机构。

我第一次来南京是1984年，南京给我留下了很好的印象，但当时有一件小事令我至今还在遗憾，还在后悔。那是在雨花台旅游的时候，一对白发苍苍的老头和老太太，让我帮他们拍一张合影，用的是120相机，由于我的摄影专业水平太低，在对焦的时候，我误把卷胶卷的旋钮当成对焦旋钮，把胶卷过去了，卷到头卷不动了，我才发现错了，就只给他们拍了唯一的一张合影。我讲这个真实小事的意思是，如果我不具备专业性，给人家做事或做咨询，可能就是浪费资源，而且可能会让这对老头老太太没有机会留下在雨花台的合影，他们也许一辈子也没有机会弥补合影的遗憾。所以，作为咨询机构，具备和坚守专业性是非常重要的。

我今天讲的内容其实大多数都是我过去二十多年来一直在老生常谈的东西，题目是“回归本源，促进PPP高质量发展”，主要就是讲PPP的专业性。

一、PPP的定义和目的

过去四、五年，尤其是2014至2016年，各方争论得很厉害，我只能去和稀泥因为在国际上，PPP本来就是一个统称，有广义、主流和狭义的定义。其实PPP最核心的内涵，一是政府和企业之间长期合作，分担/共担风险，“不是一场婚礼，而是一场婚姻”。第二，企业必须出钱，必须参与运营，主要是为了解决政府或政府的国营公司专业性和效率不好的问题。当然，如果国营公司效率高，不一定要用PPP，如果政府有钱也不一定要用PPP。第三就是政府必须规制和监管，因为提供公共产品的终极责任是政府的，出了问题，老百姓不会找企业，也不会找咨询机构，而找政府。第四，应该让PPP项目相关的所有人都满意，即实现“共赢”，否则很难可持续，就像从2014、2015年，大量的央企工程公司抢PPP项目，主要是为了赚建设施工利润，不重视运营；还有就是地方政府只是想要上项目，没有考虑债务和效率的问题；另外就是咨询公司和律师主要是为了抢到和完成咨询任务，而没有体现专业性，等等，PPP做得不规范，从2017年下半年开始中央部委就开始清理整顿。

二、PPP对各类项目的适用性

上面这个表格，我从二十多年前就一直在全国各地特别是给央企讲，PPP不是天上掉馅饼，对不同类型的项目是有适用程度的，这是国际上总结出来的经验，数字越大说明PPP越适合。如果大家了解了这一点，就不会出现PPP泛化的问题。

三、PPP项目的可融资性

对一个投资者而言，去做一个PPP项目，面对的是非常强势而且可能不守信用的政府；合同时间还很长，谁也不可能准确预测将来十年、二十年、三十年的情况；提供的公共产品和服务又是给光脚的不怕穿鞋的老百姓…。因此，如果投资者不能把项目的风险和投资者母公司的风险隔离，实现有限追索项目融资，即“通过项目去融资”，PPP的风险是很大的，没有太多投资者敢做，如果有敢做的，那就是央企和国企，因为他们一般不会倒闭，最多被合并重组，但都是央企和国企跟政府做PPP，意义也就大打折扣了。

PPP现在遇到融资难的问题，其实也有大家没有理解它的融资本质。国际上的PPP绝大多数是基于项目融资的,其核心之一就是一定要考虑所投的这个项目的收入从哪里来？如果是来自于老百姓，市场需求和收费定价调价很重要；如果来自于政府，政府的信用和它的财政承受力最重要。如果咨询公司、投资者和金融机构配合政府在财政承受力评估中作假，就是给自己挖坑。

投资者拿到的只是政府给的运营和收益权，个别项目顶多再给有限的产权，不会给整个产权，特别是在我们这样的公有制国家。还有很多的风险，就靠投资者跟这个项目相关的所有相关方去签合同，把风险分担掉，并把运营和收益权、有限产权和这些合同权益质押给银行去实现融资。

因此，要做一个PPP项目时，最重要的是考虑与可融资性相关的四个问题：一是要有成熟完善的体制，这涉及到法律、信用、金融、公众参与体制等。因此有境外机构说，在中国目前体制下，不具备大规模推广PPP的主观和客观条件。但是，我们必须去推，因为国际上已经证明，过去传统模式是政府用纳税人的钱，去给老百姓提供公共产品，即“用别人的钱给别人干事”，这是很难做好的，当然，是从统计意义上说的。做PPP，就是用投资者自己的钱，用他自己借来的钱去替政府为老百姓提供公共产品，专业的人做专业的事，如果做得规范，是可以提高效率的。二是选项目，这个项目一定要好，即前面提到的项目的期望收入足够还本付息和保证投资者的利润。三是投资者必须有集成能力，他不一定什么都能干，但是能把干这个项目的所有人管理好。政府也不必干预那么多，反正是投资者组成的项目公司对政府负责。四是要有风险公平分担的好合同体系。我估计全国各地懂PPP的律师都比较感谢我，因为，我常常给政府、投资者和金融机构讲，谁的钱都可以省，但千万不要去省真正懂PPP的律师的咨询费，因为你省了这几十万、几百万，将来可能损失的是几千万、几个亿甚至十几个亿！因为PPP的复杂性，事前风险管理比事后更重要。

四、PPP中4个相互关联的核心原则

PPP在全球范围内没有共同的定义，但是这四条原则是真正懂PPP的专家都认可的。只有严格贯彻这四个核心原则，才可能把PPP做好。

一是真正的风险分担，而且是动态的分担，要考虑各方的风险控制力和风险承受力。二是明确的产出要求，如果产出要求不明确，将来就可能有没完没了的扯皮。三是全寿命期集成。作为一个投资者，没有金刚钻，就不要去揽PPP这个瓷器活，必须有整个过程的集成能力，如果一个企业能力不足，就必须是一个强强联合优势互补的联合体组成项目公司单点对政府负责，有些工作分包了，但出了问题还是项目公司对政府负责。四是支付与绩效关联，如果投资者不好好干，提供的产品或服务不符合政府或老百姓的要求，政府或老百姓就会拒绝付费，投资者将受损失。遗憾的是，我们有些咨询公司做的PPP方案有些是错误的，例如，就是看投资者的建设运营和融资成本是多少，政府再给投资者加一定比例的利润。我一直讲电厂PPP的一个案例，因为电厂的产出要求是很明确而且是定量的，而且很容易监管，因此，招投标者时的评标准则是电价报价一般占评标总分数的50%以上，故投资者报的电价很重要，价格低就容易中标。给定了电价，至于投资者能赚5%的利润甚至20%的利润，那就是投资者的本事。九十年代某个PPP项目中，7毛钱一度电，我们的央企是不赚钱的，而外商4毛钱一度电，利润可以达到15%，这就是他们的建设、运营和融资等综合效率。我们咨询机构要真正理解这个PPP内涵，然后去理解PPP政策，再根据特定的项目特点去量身定制出不同的PPP实施方案，这才是有水平的咨询。

五、示例：PPP在医养项目中的应用要点

做医养等社会事业PPP项目的核心是，要区别对待硬设施与软服务、核心服务与非核心服务、普通公众与高端人群、短期投建与长期发展、行政监管与市场监管，等等。现在越来越多的地方政府推广医院PPP项目的目的已经大大进步，就是把本地的医疗水平提高，老百姓不用再老往上海、北京等大城市跑，投资者派其高水平医生在PPP医院工作，同时培养本地医生，不仅为地方带来医院(资金、设施、设备等)，更重要的是知识和技能转移。学校和养老院也是类似。

六、“真做PPP”和“做真PPP”

去年下半年以来，总有人问我什么是规范的PPP。根据我对PPP内涵和我国现有PPP政策的理解，最近我总结出了上图这些规范PPP的要点。至于每一点的细节是什么，各位就得去学理论，然后才能理解政策，理解政策后就有可能设计出好的PPP方案。做智力为主的工作如咨询和讲课，价值不是简单按咨询所花人工和工作量计算的，而是按水平和品牌等体现的。为什么我们国内的咨询能拿到几十万咨询费而且不拖欠就很满意了，而国外著名咨询是上百万上千万拿的，这可能也是国内外咨询行业的区别之一。各位咨询要共同努力，提供我们的咨询水平、品牌和咨询费！

七、互动练习

本来我是想让大家做下面这个练习的，因为时间不够，大家回去可以试试。这些都是PPP相关的科普问题，是2014年2月到2015年12月，亚开行和德国国际机构等资助的CDIA（亚洲城市发展中心），培训12期中国官员时的一个练习，我参与了这些培训和练习辅导。每个问题有三个选项，每个选项只能选一个，而且必须选一个。

答案分别是：必须有、必须有、最好有、必须有、最好有、不重要、最好有、必须有。如果你答对了6个（含6个）以上，说明你的PPP理念基本可以；如果少于4个，努力学习提高吧。

我就说这么多，谢谢大家。

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