摘 要：在地方政府公共财政支出日益增长的背景下，为提高基础设施供给量，一场公私合营革命正在基建领域孕育兴起。针对案例中股权结构存在的问题，对我国PPP项目公司股权管理进行了研究，为解决PPP项目公司股权管理问题提供借鉴和参考。
PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，称为政府和社会资本合作模式，该模式是公共部门为增加公共物品和服务供给量，将社会资本引入基础设施建设领域，双方合作建设基础设施而形成的一种契约式的合作关系，该关系具有利益共享、风险分担、长期合作特点。
发起方（公共部门）通常以设立项目公司(Special Purpose Vehicle，简称SPV公司)的形式实施PPP项目，PPP项目公司主要由政府及社会资本股东组成，其是PPP模式的顺利运作的重要载体。2014年财政部颁布的《PPP项目合同指南(试行)》中指出，PPP项目公司是依《公司法》设立的自主运营、自负盈亏、具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本单独出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，其具体负责PPP项目的资金筹集、运营管理、利润分配和债务偿还等事项。
二、 PPP项目公司股权结构分析
PPP项目公司的股东为本项目的投资、规划、设计、建造、运营等环节涉及的相关机构。在当前推行的PPP模式下，项目公司股权结构参与方首先是公共部门股东，也就是地方政府。其次是社会资本股东，社会资本方一般为具备雄厚资金实力、投融资渠道优势的投资公司或具有丰富经验的专业承包商。
PPP模式是新时期公私资本合作的典范，但在运行中也存在一些问题，尤其是在股权结构上。从财政部政府和社会资本合作中心公布的PPP项目有关案例上看，目前PPP项目公司的股权结构呈现以下几方面突出问题：
（1）合资方股权比例设置随意。从目前PPP项目公司股权比例设置上看，大多缺乏科学论证，没有综合考虑项目风险、项目性质、损益分担等因素，一般是由相对强势的政府方提出要求，然后社会资本来调整适应。
（2）政府方股权本位色彩浓厚。从我国现行有关法律和法规规定，在PPP项目公司中，政府部门一般处于参股地位。但在PPP项目公司在运作过程中，股权结构却呈现“双重股权结构”特征，同股不同权现象较普遍，主要是政府出资方往往以管理者身份自居，有浓厚的官本位色彩，违背PPP项目公司的“资合”特性。
（3）社会资本方股权质量不高。当前地方政府力推PPP项目很大程度上是因为公共部门财政资金有限，在引入社会资本过程中，一些地方政府表现得比较冒进，通过非公开谈判程序，甚至出现地方政府间相互拉拢民间资本现象，这使得PPP项目引入的社会资本质量参差不齐，一些社会资本股东呈现手续不完备、资质不足、风险管控能力差等问题。
（4）社会资本方股权转让不畅。公共部门在引入社会资本进入PPP项目时，多是通过合同明确各自的权利和义务，具有浓厚的契约精神，因此所组建PPP项目公司具有很大的“人合”特性。在股权转让事宜上，公私资本方一般都会实现约定股权转让需经其他股东一致同意，加之相关法规规定了社会资本股东股权转让限售期，这使得社会资本股权转让较为困难。
三、 案例探讨：涵江区某 PPP项目
1.涵江区某PPP项目运作方式及股权结构
涵江区某PPP工程是福建省莆田市首批PPP示范性项目。项目总投资88252.84万元，其中建安工程费用70723.37万元，工程建设其他费用10992.22万元，工程建设预备费用6537.25万元。项目合作期限为10年（建设期2年，运营期8年），采用BOT运作方式。
根据PPP合同，XX投资集团和莆田市涵江XX建设有限公司共同出资设立SPV公司，公司类型为有限责任公司，注册资本3000万元。莆田市涵江XX建设有限公司出资人民币300万元，持有项目公司10%股权；社会资本方，XX集团有限公司出资人民币2700万元，持有项目公司90%股权。
具体结构如下图所示：
2.项目公司股权结构问题
从涵江区某PPP项目公司运作上看，该项目公司股权结构存在以下几方面问题：
（1）在合资方股权比例设置上，莆田市涵江区人民政府与XX投资集团展开了多轮谈判，政府方股权想少出资，把相关投资风险转移给社会资本方，社会资本方希望政府方持股多一些，风险投资风险，围绕股权占比的长时间争论，项目公司险些设立失败。
（2）在政府方股权作风上，由于合同约定项目公司的政府方出资代表不参与项目公司股东分红，代表政府部门行使监督权，因此其在履行出资人职责时，行事作风有浓厚行政色彩。
（3）在股权转让方面，合同约定在项目缺陷责任期满后，社会资本方只有与本项目实施机构（莆田市涵江区住房和城乡建设局）协商一致后，方可进行股权变更转让，否则违约处理。从合同约定可看出XX集团股权转让约束性较大，先是有一个锁定期，锁定期满后，如果未征得莆田市涵江区住房和城乡建设局的同意，只能持有到期。
3.股权管理经验启示
从上述福建省莆田市涵江区某PPP项目公司股权管理案例上看，作者得到了以下启发：
（1）PPP项目公司股权设计要按照现代公司治理要求，根据出资额多少确定持股比例，多考虑公司的“资合”特性。
（2）在PPP项目公司中，政府方股东要转变观念，以平等股东身份参与公司日常管理，做到“同股同权”。
（3）要根据现代股份制企业特征设计股权转让制度，确保社会资本方股权合理、有效、高效转让，促进民间资本要素自由流动。
四、PPP项目公司股权结构优化思考
针对PPP项目公司股权管理凸显的问题，结合上述案例，本课题组建议在完善PPP项目公司股权结构时要着重注意以下几个事项。
1.综合考量，合理确定出资方股权比例
在PPP项目中，SPV公司的股权结构设计并没有普适性的规则，针对PPP项目目前的处境和社会现实，作者建议在设立PPP项目公司时，合资各方股权比例的确定要综合考虑以下三个方面关系：
（1）要考虑政府监管与股权比例的关系。在PPP模式下，对于一些公用事业领域，其本就是政府职责的一部分，若政府与社会资本共同出资成立项目公司，一方面可以发挥政府在政策制定、管理控制、规范市场行为等方面的作用，另一个方面还可以达到风险共担，降低社会资本风险，提高公共服务质量。
（2）要考虑政府的财政承受能力与股权比例的关系。当前地方政府债务普遍存在且负担较重，故社会资本与政府间的持股比例，更多的将受到地方政府项目资本金的限制，即政府可以承受的出资将决定项目公司的股权比例。
2.精细筛选，提高社会资本方股权质量
PPP项目的不同特性和构成内质，其对股东构成的能力需求就不相同，合理的股东构成应与其相适应。本课题组建议公共部门在引入社会资本时，要根据PPP项目资产的特征筛选社会资本方，提高社会资本股权质量，具体筛选原则如下：
（1）针对那些以固定资产投资为核心的基础设施项目，例如公路、车站、铁路、港口码头等，社会资本股东应具有专业化施工承包能力、信用额度大，融资能力强。
（2）针对那些以技术和综合运营能力为核心的节能环保等技术密集型项目，社会资本股东应具有领先的核心技术，其掌握的技术和运营能力对项目风险和收益影响重大。
（3）针对那些以设备技术要求为核心的大型能源项目，尽可能选择那些技术实力雄厚的国际知名运营商和设备供应商作为股东参与项目。
3.科学引导，促进股权合理有序转让
PPP项目公司在运营过程中，股权转让是必不可少的环节，其有利于优化SPV公司股权结构，提高项目运转效率，进而达到降低风险，增加收益的良效。针对当前SPV公司中社会资本方股权转让不畅问题，作者提出如下建议：
（1）合理引导股权在内部有序转让。针对该内部股权转让情形，建议要参照《公司法》对股份公司股权转让的有关规定，使股权转让更加快捷和高效。
（2）合理引导股权在外部有序转让。从目前PPP项目公司社会资本股东向股东以外的第三人转让股权情况上看，出现政府回购的案例较多，建议除及时变更公司章程、股东名册以及相关文件外，政府方股东还需给予一定的协商空间，避免社会股东抽逃出资。
五、结束语
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