弱运营性PPP项目操作要点分析——以鸟巢项目为例

弱运营性PPP项目，即以政府付费为主，使用者付费比重低的项目，此类项目主要追求社会效益最大化，多在科学、教育、文化、卫生、体育、水利工程、生态园林以及基础设施等领域。弱运营性项目在PPP实操过程中面临众多困难，如：

（1）此类项目给政府的“财承”带来的压力大

此类项目主要依靠政府付费，占用很大的“财承”指标，在“财承”空间有限的地方很难实施，如果过多实施，会挤占政府后续PPP项目的“财承”空间。

（2）入库难度大

2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），提出：优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。

对于弱运营性PPP项目，在方案评审时评审专家也会有不同声音，部分专家认为其实质就是政府付费项目，进入省级及财政部和国家发改委PPP项目库较难。

（3）政府财务状况不理想的地区，很难吸引到优质的社会资本

本文以“鸟巢”为例，对弱运营性PPP项目的部分特点进行分析。

国家体育场工程（即“鸟巢”）按PPP模式建设，由北京市国有资产经营有限责任公司与中国中信集团联合体共同组建的项目公司，主要负责项目投融资、建设、运营和管理。中信联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府给予58%的资金支持。中信联合体同时拥有赛后30年的特许经营权。但该项目的PPP运作模式以失败告终，主要原因为：

（1）该项目因技术难度大、设计方案不够详尽等原因，导致投资估算准确度较差。

（2）该项目收费机制及补贴方式均不明确，导致投资回报测算难度亦较大。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营，以实现投资回报；而国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，具有较强的公益性，运营阶段若采取商业定价模式（包括参观门票、座位冠名权等），则会与项目的公益目标发生背离。由此，尽管该项目通过PPP模式解决了建设中的资金、效率问题，却未对赛后运营做出合理规划，也未能就盈利预测及补偿机制达成共识，最终导致该项目的PPP运作模式以失败告终。

总结该项目经验，对于弱运营性PPP项目的实施提出以下建议：

项目合规是PPP项目能够顺利落地的前提。在项目策划包装阶段，项目发起方应聘请专业的合规团队对项目进行识别和梳理，确保项目合法合规。而目前大多数PPP项目的合规性屡屡出现问题，主要有以下原因：

（1）基础工作不扎实

PPP项目前期需要完成项目立项、国土、规划等一系列手续，涉及到的内容较为复杂。由于各种原因，很多项目前期工作做的不扎实（如土地性质及规划不符合项目要求、征地拆迁工作没有落实到位、可行性研究分析不充分、回报机制不明确且“落地性”差等），导致即便PPP合同签订后，项目也迟迟落不了地，或者融资无法到位。

（2）风险分担机制不成熟

在项目风险分担部分，未能考虑合作双方的诉求及风险承担能力，要求一方不适当的承担项目风险。例如为了确保收益要求地方政府承担兜底责任。

（3）缺乏高质量的咨询机构

PPP项目涉及财务、工程、法律、融资等专业，需要专业化的人才。但目前从事PPP业务的咨询机构，但其知识水平、业务能力以及工作态度普遍还达不到要求。“两评一案”这类核心工作文件存在大量抄袭、粗制滥造的现象，导致文本质量不高，处处漏洞，经不起仔细推敲。

（1）建设成本

“建设成本”应根据项目情况具体分析，以“政府方入股但不分红”的情况为例：

“建设成本”（可行性缺口补助基数）应为项目建设投资和建设期利息之和减去政府方出资资本金，即：

“建设成本”=建设投资+建设期利息-政府方出资资本金

其中，建设投资=工程费用+工程建设其它费用+预备费

以上计算方式应在PPP实施方案中明确。

（2）运营成本

在PPP实施方案应明确“运营成本”对应的运营范围、运营标准及运营年限。在计算“运营成本”时，应参考相关运维定额，同时借助行业同类项目的数据，并结合本项目的实际情况，确保其准确性。

如涉及到“大中修”，应明确合作期大中修的次数及“大中修”的标准。

（3）使用者付费

使用者付费是PPP实施方案的重点之一，在设计使用者付费时，应确保计算依据的准确，可采取同类项目同类地区调研、市场测试、聘请第三方机构出具专业报告等方式；在计算使用者付费时，应特别注意，不应将因取得使用者付费而增加的运营成本计入到政府付费的范畴内。

（1）挖掘经营性

就经营性挖掘常用的几类方法举例如下：

a、增补开发权利

政府可以在合法合规的前提下给予社会资本以开发权或特许经营权，例如停车场的开发、旅游设施开发、门票收费权、场地经营权、冠名权等。

b、拓展盈利链条

社会资本可以在合理范围内通过延长价值链创建现金流，例如物业、广告、绿化等。付费主体可以包括公众、政府机构等。

c、扩充盈利来源

可将纯公共项目与营利性项目联合打包，用营利性项目的收益现金流弥补纯公共项目的投入。但打包需要注意“关联性”，纯粹为了提升现金流强行打包不可取。

（2）提升绩效管理

从财政部在财金〔2014〕76号文中明确提出稳步开展PPP项目绩效评价开始，国务院、财政部、发改委等多部门相继发文强调完善PPP项目绩效考核制度，结合政策及实践经验，绩效考核应注重以下几点：

a、充分借鉴全球范围内相同或类似项目绩效评价体系成功案例，逐步建立起符合当地情况的科学的绩效评价体系，总结成功经验，形成可复制模式；

b、加强全生命周期绩效监督和评价，定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价；项目结束后，适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价；

此外，随着项目的推进和项目运营的持续开展，PPP项目实施方案、项目合同一些与项目实际脱节的绩效考核条款会逐渐显露出来，这就需要借助项目已有的数据和行业同类项目的数据进行调整优化，不断调整项目考核的标准，保证PPP项目动态的考核。

c、引入第三方评估机制，在PPP项目中引入第三方评价机制有益于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、综合性。

PPP项目第三方绩效考核机构如何选择呢？第三方机构的选择直接影响着PPP项目绩效考核的结果，进而影响PPP项目的实施效果。作为独立于PPP项目政府方和社会资本方的第三方机构，既可以是律师事务所、会计师事务所等咨询机构，也可能是高校、研究所等科研机构。怎样选择合适的第三方机构，应当从选择标准和选择程序两方面把握。

从选择程序上来看：政府聘请第三方机构进行PPP项目绩效考核属于政府购买服务，因而应当遵守政府购买服务的相关程序要求。根据项目的特点，按照相关规定通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等采购程序。同时，可鼓励社会资本参与第三方考核机构的选择过程，最大限度保证所选取考核机构的中立性和独立性。

d、加强信息公开，公开绩效评价结果

对PPP项目应有效利用政府信息公示机制，公开绩效评价结果和绩效评价说明，利用公众监督等机制保证绩效评价结果的准确性，增强绩效评价结果的权威性。

弱运营性PPP项目具有其自身固有的一些特点，建议政府方在运作此类项目时，注意以下几点：

（1）前期工作的质量决定了项目的成败，应充分重视。

（2）组织专业团队挖掘项目经营性内容，明确项目的回报机制。

（3）引进全过程咨询服务，能增加风险预判和应对措施，从而为PPP提供连贯的专业技术支撑。