【专家解析】如何筛选优质的PPP项目


来自:中国招投标采购培训网     发表于:2018-10-22 17:17:34     浏览:184次


  作者简介:
  王暄文,上海银坤投资有限公司,咨询二部总监,在PPP项目管理、并购重组、法律实务方面具有丰富经验。


  2018年8月14日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发〔2018〕79号),指出:坚决纠正一些地方政府不守信用承诺、新官不理旧账等现象。(发展改革委、司法部牵头,各地区负责)。主要措施中强调“2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。(司法部、发展改革委、财政部负责)”。


  那么,在日趋规范的PPP行业市场如何降低项目的不确定性,使项目在全生命周期内稳健运行便成为值得研究的问题——如何筛选优质的PPP项目。本文从以下4点做简要分析,供大家探讨。


  1
  清晰概念环境


  PPP模式起源于英国,并迅速在全球范围内得到大范围的推广和应用。1992年,英国保守党领袖约翰梅尔提出PFI项目(PrivateFinanceInitiative),是历史上第一个旨在推广PPP模式的系统性规划。


  纵观PPP模式在我国30余年的发展历程,从早期对西方模式的亦步亦趋,到逐步独立自主创新发展至今,我国走出了一条独具特色的PPP之路。


  ? 1.1 大陆法系国家的特点


  在我国大陆境内投资,首先要弄清法律环境。我国的法律传统是大陆法系,实行法典化;法律规范的抽象化、概括化;强调制定法的权威,一般不承认法官的造法功能。


  通过大陆法系和英美法系的对比,在大陆法系环境下,制定法中对事务的描述在宏观上决定其性质,过往的成例一般很难左右当下的情况。


  我国在概念上对一件事务进行定义后,其性质也随之确定,在执行层面可以简单划分为“可行”与“不可行”,而这种“可行”与“不可行”会随着社会发展的需要而相互转化。例如,《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),规范国有金融企业参与PPP项目融资行为,确保项目资本金来源合法合规。PPP项目资本金来源不会因“明股实债”等形势的不同而发生性质上的变化,究其根本,“明股实债”虽然是双方当事人之间的约定,但是其目的与资本金制度的定义和初衷不符,因此必然被禁止。


  ?1.2 PPP的特点


  筛选优质的PPP项目要在充份理解概念的前提下选择符合概念的项目。纵观现行的文件,效力位阶层面尚无PPP法,指导PPP操作的均为规范性文件,其效力远不及法律、行政法规。同时,财政部与国家发展改革委员会对PPP定义也存在差异,因此,在理解PPP时抓住特征非常重要:


  政府负有提供义务。政府和社会资本合作顾名思义,是政府让渡自身拥有的资源与社会资本合作,且该资源的良好运用是政府对社会公众的义务。


  公共需求量大,投资金额高,技术可靠。政府让渡的资源事宜市场化运作。


  收费容易。符合项目所在地经济发展水平,不存在重复建设。


  正确合理的风险分担。“正确”非常重要,不以通过承担本不应该承担、无法承担的风险获取高额回报。


  明确的项目产出。项目边界明晰,建设、运营内容明确。


  支付与绩效关联。这条表达两层含义:第一,没有达到考核标准,政府不存在支付义务;只要达到考核标准,就应当支付约定款项。第二,守约方有权要求违约方承担损失。


  2
  尊重专业机构人员的分析


  专业机构较政府与社会资本的优势在于接触项目的范围更广,可以快速学习,不同咨询团队有时间深入研究特定领域,相互弥补。


  ? 2.1 合理、合法的分析


  专业机构提供专业技术服务,在满足项目本身和参与方合理诉求基础上,满足法律政策规定。合理,要求PPP项目符合地区发展的现实需要,财政支持可行,经济技术指标可行,总体倾向财务投资的可行。合法,要求符合PPP特征,不存在禁止项。


  这里举一个例子来说明合理性要求:


  新能源乘用车。新能源乘用车市场已从导入期迈向快速成长期。一是市场增长动力开始从政策推动转向市场拉动,私人消费者已成为新能源汽车消费主体。据乘联会数据,2017年中国新能源乘用车共销售56万辆,其中纯电动乘用车45万辆,插电式混合动力乘用车11万辆,私人购买新能源汽车的比例已经超过50%。二是产品技术水平迈上新台阶,比亚迪、吉利、上汽等企业大量换代新产品陆续上市,新产品品质大幅提升,续驶里程已迈过300km门槛,售价也进一步下降,逐渐涌现一批优质产品。三是行业优胜劣汰加速,优秀企业将脱颖而出。但是,新能源客车面临着补贴退坡、技术提升、商业模式等问题,亟须政府、行业和企业共同解决,进一步推动市场增长。部分地区因受到政策文件影响,大规模建设新能源乘用车充电桩,并将其作为PPP项目进行实施。那么,在我国北方地区此类PPP项目是否具有合理性呢?答案可能是否定的。充电桩面对的使用者不局限于机动车,还有电瓶车等。我国北方冬季气温普遍在0度以下,但我国动力电池在基础研发、前沿技术研发、生产制造管理、质量管理体系等方面,与国际先进水平相比仍存在不小差距。这导致电池在0度以下启动是一个问题,普通的北方消费者一般很少购买电瓶车。而机动车方面,未来短期汽油仍是主要的能源市场。因此,在北方超前实施含有充电桩的PPP项目就不甚合理。


  筛选PPP项目根据规划抽象程度不同,可分为广义和狭义两种。广义的筛选是指根据地区实际需要,处理亟待解决的问题,制定PPP项目计划。狭义的筛选是指在既定的PPP项目计划名单中,甄别具备操作性,且具有良好社会效益和经济效益的项目。通常,筛选PPP项目是指狭义筛选。


  在广义筛选中,专业机构的工作人员不乏规划、设计出身,有能力对数据进行系统分析,从中立的角度看待地区发展,PPP项目发起者——政府、社会资本等——应当听取专业咨询机构的建议。


  ?2.2 制度构架的合法创新


  常规PPP模式有BOT,ROT,TOT等,又因是否包含设计、融资、拥有等要素的不同有诸多衍生体。每一个项目都有符合自身特点的模式,专业机构的咨询人员会结合实际情况设计项目结构。


  提示,选择专业机构可参考以下特征:


  专业机构之所以称为专业机构,就在于其专业性能够为PPP项目参与方提供专业建议。因此,专业度是考量一个机构是否称职的核心要素。


  专业机构有PPP业绩,从业人员具有良好的职业素养。


  前沿环境的驾驭能力。政策变动是常态,如何理解政策使得项目合规落地非常关键。


  3
  重视物有所值评价的作用


  PPP模式可以用来做政府建设,但是并不是所有的政府建设都要使用PPP模式。对项目建设的方式,一定要根据项目本身的情况量身定制,不要迷信PPP。


  根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)的规定:“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要‘强制’应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要‘强制’实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。”


  在项目前期论证阶段,决定是否使用PPP模式时应当充份发挥物有所值评价的作用,视定性评价和定量评价结果优劣而定。


  延伸讨论,现阶段国家仅鼓励在有条件的情况下开展定量评价,亦即定量评价缺乏统一衡量标准,且《关于印发〈PPP物有所值评价指引(试行)〉的通知》(财金〔2015〕167号)业已失效,呼吁国家尽快出台新标准,行业领军机构存进标准统一。


  4
  善于使用统计数据


  ?4.1 利用大数据分析PPP行业


  目前,因为缺乏数据指导,PPP项目投资仍然存在诸如地区偏好不明、信息不对等、结构不清晰、方向不明确等问题。因此,时刻了解PPP项目成交动态十分重要。以下数据供参考:


  根据财政部PPP中心全国PPP综合信息平台项目管理库《2018年第2期季报(总第11期)》数据显示,二季度各地新增项目数前三位是山西、广东、山东(含青岛),分别为92个、86个、84个,合计占管理库新增项目总数的79.6%;二季度新增投资额前三位是浙江、湖北、广东,分别为1193亿元、1035亿元和810亿元,合计占管理库新增总投资额的69.8%,如图1和图2。


  按累计项目数排序,管理库前三位是山东(含青岛)、河南、湖南,分别为693个、580个、497个,合计占入库项目总数的22.8%。按累计投资额排序,管理库前三位是贵州、湖南、浙江,分别为10040亿元、8058亿元、7704亿元,合计占入库项目总投资额的21.6%。各地方2018年一季度与二季度的管理库项目数、投资额对比情况分别如图3和图4。


  二季度管理库新增项目数前三位是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输,分别为212个、67个、33个,如图5。


  二季度新增投资额前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,分别为2020亿元、886亿元、754亿元,合计占管理库新增总投资额的84.1%,如图6。


  管理库内各行业PPP累计项目数如图7,前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,合计占管理库项目总数的62.1%。


  管理库内各行业PPP累计投资额如图8,前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发,合计占管理库总投资额的72.6%。


  4.2 满足当地财政承受能力


  PPP项目要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。投资某地区PPP项目时,可要求地方政府和社会资本合作中心公开财政承受能力数据。


  需要特别说明的是政府性基金预算的支出类别:
  科学技术支出。
  文化体育与传媒支出。
  社会保障和就业支出。
  节能环保支出。
  城乡社区支出。
  农林水支出。
  交通运输支出。
  资源勘探信息等支出。
  商业服务业等支出。
  金融支出。
  其他支出。
  转移性支出。
  债务还本支出。
  债务付息支出。
  债务发行费用支出。


  由于部分地区确实存在发展的迫切须要,而10%的红线逐渐不能满足地方发展刚需。于是,政府性基金预算成为一条出路。支撑文件有《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号),“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”;《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函〔2017〕85号),“且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”。


  然而,政府性基金预算以收定支的特性使得该项支出具有不确定性风险,与“平滑政府财政支出”的初衷不能完全相容。因此,使用时要特别注意,即在投资前应当明确地方政府对所投PPP项目是否已经建立相应的政府性基金。同时,根据以往经验,政府性基金预算的使用量最好控制在过去五年平均增长率的20%~30%以内。


  综上所述,本文从清晰概念环境、尊重专业机构人员的分析、重视物有所值评价的作用和善于使用统计数据4个方面进行简单梳理,希望能够帮助各参与方甄选优质的PPP项目,使更多项目能够落地,减少机会成本。

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