作者：云南风蓝工程管理咨询有限公司 朱红敏
什么是“两标并一标”？PPP项目的招标采购一般涉及两次招标采购过程，即首先按照《政府采购法》的要求确定PPP项目的社会资本方，然后再按照相关法律法规规定，对必须进行招标确定的项目建设方、货物生产商或者服务提供商进行招标采购。这就是“两标并一标”中所说的“两标”，即需要经过两次招标。
“两标并一标”又是怎么回事呢？根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号，以下简称90号文）第九条规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”因此，该文件对于两次招标的问题进行了简化，即只要满足文件规定条件，对于后期合作方将不再进行招标。至此，对于社会资本承接PPP项目的两次招标采购过程就变为一次政府采购的过程，即“两标并一标”。
《政府采购法》 第二十六条规定，政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，以下简称215号文）第四条规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
公开招标和竞争性磋商是目前PPP项目最常用的两种采购方式。对比《政府采购法》和215号文关于政府采购方式的规定可以看出，PPP项目“两标并一标”的采购方式对于公开招标有明确的政策依据，而竞争性磋商这一采购方式并不包含在《政府采购法》所列采购方式中，而90号文第九条规定的“依据政府采购法选定社会资本合作方的，……，合作方可以不再进行招标”，这样看起来PPP项目采用竞争性磋商采购似乎不适用“两标并一标”，其实并非如此，原因如下：
一、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）第三条 符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：“……（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；……”。PPP项目采购时一般只有可行性研究报告及根据可行性研究报告编制出的实施方案等资料，项目核心边界条件和技术经济参数不能明确，也不完整，价格总额也无法确定，为了选择到更合适的合作伙伴，需要实施机构与社会资本深入磋商，已达到优中选优的结果，也有利于减轻政府财政支出，故竞争性磋商作为PPP项目主要采购方式有其深厚的历史背景。尽管《政府采购法》 第二十六条所列采购方式没有明确包含竞争性磋商，但笔者认为，可以将其归为“（六）规定国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”，适用“两标并一标”。
二、《招标投标法》第十条规定：招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标；邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。根据214号文，竞争性磋商可以通过公告方式邀请供应商、采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商两种方式。由于PPP项目投资金额较大，属于必须招标的范畴，故采用竞争性磋商方式采购时通常采用公告方式邀请不特定供应商参与磋商，按照《招标投标法》第十条的规定，竞争性磋商也是广义上的公开招标，故也符合《政府采购法》之规定，适用“两标并一标”。
综上所述，不管是特许经营投资人还是政府采购的社会资本，只要具备相应资格条件，能够自行完成所需的建设、生产或者提供服务，就不需要再次用招标来确定同类别的实施主体，而由其自行完成即可，采购时采取“两标并一标”的方式；但是对于不同类别的实施主体，只要达到需要招标的规模，则还是需要通过招标采购来确定。
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