近年来，赞比亚政府积极尝试政府与社会资本合作（PPP）项目。赞比亚政府认识到，PPP项目在创造就业、促进经济增长、增加基础设施供给、实现项目物有所值等方面有着诸多的好处和优势。本文将全面分析赞比亚PPP市场水平、政策框架分析、市场现状分析、企业进入赞比亚PPP市场建议等方面进行分析点评。
赞比亚是个什么样的国家？
赞比亚全称赞比亚共和国，是非洲中南部的一个内陆国家，大部分属于高原地区。北靠刚果民主共和国，东北邻坦桑尼亚，东面和马拉维接壤，东南和莫桑比克相连，南接津巴布韦、博茨瓦纳和纳米比亚，西面与安哥拉相邻。
赞比亚因赞比西河而得名，也是刚果河的发源地。铜矿较为丰富，别称为“铜矿之国”。赞比亚是撒哈拉南部城市化程度较高的国家，一千万人口中约有一半的人口居住在城市内。相比周围各国，赞比亚有良好的基础设施和交通。
赞比亚总人口1502万（2014年统计数据），大多属班图语系黑人。有73个民族。其中，城市人口占41.5%，农村人口占58.5%。人口年增长率3.0%左右。
赞比亚在2014年前列为不发达国家而不是发展中国家。然而在2014年人类发展指数报告中，赞比亚的人类发展指数已达“中”水平，意味着赞比亚已发展成一个发展中国家。
赞比亚的矿产资源状况如何？
赞比亚矿产资源非常丰富，有金、银、铜、钴、铅锌、铁、锰、镍等金属矿；磷、石墨、云母、重晶石、大理石等非金属矿和祖母绿、黄宝石、紫金石、海宝蓝、孔雀石、石榴石等宝石矿。其中铜、钴、铁、煤和宝石等储量尤其丰富。
赞比亚与我国关系如何？
中国与赞比亚于1964年10月29日建交，赞比亚是南部非洲第一个与中国建交的国家。两国传统友谊深厚，双边友好合作关系不断发展。两国友好合作关系继续稳步发展，双方高层保持密切交往，各领域友好往来稳步推进。
1967年以来，中国承担了坦赞铁路、公路、玉米面厂、纺织厂、打井供水等共70余个项目。坦赞铁路是中国最大的援外成套项目之一。赞是从中非合作论坛北京峰会八项举措中受益较多的国家之一，恩多拉体育场、医院、农村学校、农技示范中心、疟疾防治中心等有关项目落实顺利。目前，在赞中资企业超过300家，累计投资额超过20亿美元，涉及矿业、农业、电信、建筑等多个领域。
一、市场概况
当前，赞比亚的经济发展还处在起步阶段，房建、公路、机场、水利、灌溉、电力、通讯等公共基础设施条件落后，导致企业运营成本居高不下，阻碍了本国工业的发展，极大地限制了赞比亚国际竞争力的提升，已成为影响其经济发展的重要因素。
赞政府将发展基础设施作为国家经济建设的首要任务和振兴经济的优先发展方向，制定了庞大的基础设施建设发展规划，为承包工程市场的发展提供了机遇。
目前，赞负责基础设施建设的部门主要有工程部（负责大型建筑设施的建设）、能源部（负责能源类项目的建设）、公路发展局（负责实施公路发展项目）等。
二、各专业领域情况
1.交通运输建设
赞比亚交通基础设施陈旧落后，设施老化、年久失修，造成国内运输成本居高不下。从建设资金来源看，赞比亚交通运输建设领域得到了多方面的资金支持。
首先，赞比亚政府在大型项目建设方面，积极引进外资。
其次，自2013年实施征收路桥费政策以来，赞比亚政府把征收的路桥费持续投入到基础设施建设，用于道路升级和新建，进一步健全和完善了本国的公路网。
第三，积极利用国际融资平台，如非洲发展银行、欧洲债券基金等均为赞铁路改造升级提供了部分资金。赞比亚具有重要的自然资源，包括可观的煤炭和钴储量，也吸引了大量的基础设施投资。
同时，赞比亚政府希望用PPP模式来推动基础设建设投资，开启新的资本融资模式。
（1）公路
公路是赞比亚的主要运输方式，承担的货运量占国内货运总量的80%以上。赞比亚国内公路总长近7万公里，50%以上由政府管理，其余为民间管理。赞比亚国内的公路可以通往其全部10个省的主要城市，国际公路可以通往坦桑尼亚、刚果（金）、津巴布韦、纳米比亚等8个邻国以及达累斯萨拉姆、德班、贝拉、鲸湾港等非洲主要港口。
赞比亚政府于2012年将负责道路建设的公路发展局提升为总统府直属机构，加大了财政预算中道路建设的预算份额，并陆续启动了“铺设赞比亚2000”、“连通赞比亚8000”以及“卢萨卡400”等项目，拟建设约一万公里的公路。其中规模最大、投入最多的项目是“连接赞比亚8000”。
该计划总预算约56.3亿美元，将建设并修复全国10省共8201公里的公路，以实现与周边8个邻国顺畅的公路交通。但该计划项下的几乎所有项目均面临资金不到位的情况，很多项目已停工。由此可见，赞比亚公路建设领域前景并不乐观。
（2）铁路
铁路网络承担赞货运总量约15.3%。目前，赞比亚境内的主要铁路有赞比亚铁路、坦赞铁路、奇帕塔—姆钦吉铁路三条，连接到了达累斯萨拉姆港、贝拉港、纳卡拉港、东伦敦港、伊丽莎白港、德班港以及开普敦港等7个非洲主要港口。
（3）机场
赞比亚拥有各类机场130个。其中1/3归政府所有，其余为私人机场。卢萨卡国际机场和利文斯顿国际机场是连接赞比亚与周边国家及地区的主要国际机场。目前，赞比亚规划的重点项目包含四个国际机场升级与重建项目。
2.房屋建筑
赞比亚存在较大的住房供应缺口。据赞比亚政府估算，全国的住房缺口为150万套，需要以每年15万套住房的供应规模才能满足未来10年的需求。为了解决此问题，赞政府计划通过PPP模式进行住房项目及附属设施的开发。
赞比亚商业房地产、公共服务用房和工业园区建设存在巨大潜力。特别是赞比亚政府近年来开始建立一系列多功能经济园区和工业园区项目以促进本国生产业发展，这些园区尚处于开发阶段，私有行业参与了园区的开发和管理。
3.电力工程
赞比亚主要有三家电力公司，即赞比亚电力公司（ZESCO）、赞比亚铜矿带能源公司（CEC）和卢森法瓦电力公司（LEC）。ZESCO通过国家电网向全国大部分地区输送电力， CEC主要向铜带省采矿区供应电力， LEC主要负责赞比亚中央省的电力供应。除供本国用电外，根据国际协议，赞比亚将部分电力输送至坦桑尼亚、纳米比亚等周边国家，一定程度上导致了国内电力紧张。
在水电建设方面，赞比亚正不断挖掘国内水力发电潜力，着力加大电力基础设施建设，包括建设卡里巴北岸扩容（360兆瓦）、伊泰兹泰兹水电站（120兆瓦）、卡邦波水电站（40兆瓦）以及下凯富峡水电站（750兆瓦）项目等。
此外，赞比亚和津巴布韦两国计划在未来五年内合作开发2400兆瓦的巴托卡（Batoka）水电站项目。该水电站位于赞津两国边境的赞比西河上，总造价约40亿美元，在建造阶段将创造6000多个工作岗位，建成后每日可向周边地区国家输送价值120万美元的电能。
同时，赞政府也正在积极引进外资进行火电建设，目前正在积极推动锡纳宗韦地区两个火电站的建设，建成后将增加约900兆瓦发电能力。
4.水利建设
赞水利建设得到了广泛的国际资金支持。2014年1月，非洲发展银行宣布向赞比亚提供100万欧元援助，用于赞境内多个水坝的建设工作，以提高农田灌溉效率，增加农业产量。同年2月，赞政府与美国千年挑战公司开展了资金额达1000万美元的创新项目，旨在改进卢萨卡的供排水系统。这项计划将面向私营行业，并从中挑选最佳方案进行资金支持。
三、市场竞争情况
目前，中国企业在赞比亚所占工程承包市场份额较大。政府招标的项目，中国企业的份额达到了50%左右；邀请招标方式的商业项目，中国企业获得了约30%左右的份额，其余份额则主要由南非和当地的承包商获得。
公路和桥梁领域，中国企业的市场占有率约50%；房建、供水和打井工程领域，中国企业的市场占有率约80%。赞比亚本地承包工程企业的规模、数量、所占市场份额均很小，一些印度企业，规模、数量和所占市场份额虽比赞本地企业大，但与中国企业相比仍有差距。
市场水平分析
2018年4月，世界银行发布了2018年度《政府和社会资本合作（PPP）基础设施采购报告》（以下简称《报告》）。《报告》从PPP项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目等四个方面，对135个经济体的PPP政策制度和实践进行了评分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入经济体分成四组进行横向比较。
在全球比较中，赞比亚PPP制度与实践处于中低水平。与其他中低收入经济体相比，赞比亚PPP制度与实践处于较高水平。具体评估结果如下。
项目准备方面，赞比亚得分48分
赞比亚这项得分高于中低收入经济体得分（44分）和低收入经济体得分（39分）。但赞比亚这项得分从全球水平看依然较低，主要原因在于其缺乏对PPP项目的财政考虑、政府优先投资方向和PPP优先投资方向的一致性评估、市场成熟度及市场评估、环境评估要求、标准化的PPP协议文件等方面的内容。
同时，在PPP项目准备阶段的经济评价分析、财政承受能力评估、风险识别、物有所值评价、财务可行性等方面缺乏具体的方法和措施。
项目采购方面，赞比亚得分58分
赞比亚这项得分高于低收入经济体平均得分（54分），略低于中低收入经济体平均得分（58分），并由2017年的50分上升到57分。赞比亚政府在项目采购信息公开、采购结果评价和项目采购全过程评价等方面有待提高。
社会资本发起项目方面，赞比亚得分84分
赞比亚这项得分远高于各经济体平均得分，位于全球前列。主要原因是赞比亚政府对于社会资本发起项目的管理、评估程序等有着清晰的规定，但缺乏社会资本发起项目与政府优先发展方向是否一致的评估。
合同管理方面，赞比亚得分64分
赞比亚这项得分高于中低收入经济体平均得分（52分）和低收入经济体平均得分（47分）。与2017年度报告相比，赞比亚这项得分保持不变。
政策框架分析
2008年12月，赞比亚政府批准了实施PPP的政策框架，并于2009年8月由议会正式立法，形成了专门的PPP法案。通过这个法案，指导运输、水和卫生等领域的PPP流程。但该法律框架缺乏可行性研究的原则和细节以及有关招投标透明度和公平性的原则和细节。通过对赞比亚PPP法律框架的分析，可得出以下结论。
PPP机构设置
根据赞比亚PPP法案，赞比亚关于PPP项目的机构包括PPP办公室、PPP委员会和PPP技术委员会。
成立于2006年的赞比亚发展署在PPP项目实施方面扮演着重要角色，它承担着推动和监督PPP项目的责任，是唯一获得授权可以提供投资激励措施的机构。2013年11月，赞比亚政府内阁批准将PPP办公室职能纳入赞比亚发展署并将其制度化，使得赞比亚发展署在协调社会资本方和缔约政府当局方面发挥着关键作用。
PPP项目的立项评估
缔约政府部门对项目进行可行性研究，并根据PPP办公室的意见，向PPP技术委员提交项目技术方案和协议草稿，由PPP技术委员会进行评估。PPP技术委员将项目可研报告、技术方案、协议草稿提交至PPP委员会进行批复。由此可见，项目是否立项的决定权属于PPP委员会。
PPP项目的招标方式
赞比亚PPP项目的招标方式包括三种，分别为常规的竞争性招标、有条件限制的社会资本发起项目、收到社会资本发起项目建议后可组织竞争性招标。
中标社会资本方按照以下程序决定：PPP办公室批准社会资本方为项目中标人；PPP委员会批准特许经营协议；满足上述两个条件后，由缔约政府部门颁发中标函并与社会资本方签署特许经营协议。
PPP项目的付费机制
付费机制是项目的回报模式。从本质上来讲，政府方和社会资本方对项目付费机制的选择反应出双方对于项目本身的信心以及风险分担机制。赞比亚PPP项目付费机制分为三种：政府付费（非经营性PPP项目）、使用者付费（经营性PPP项目）、上述两种机制相结合的方式（准经营性PPP项目）。
市场准入
虽然赞比亚对外国承包商在当地开展承包工程业务没有限制，但是要求外国承包商在当地注册公司。承包商在注册时，需要到赞比亚国家建筑委员会进行登记，申请相应的资质。
该委员会委托建筑和工程承包商协会对企业申报的资料进行审核，审核过程类似招投标的资格预审。审核通过之后，企业即可在赞比亚承揽工程项目。对于大型国际公开招标的项目，如电站、水库等，则无此限制。建筑和工程承包商协会是一个民间机构，拥有注册承包商数据库，列明了承包商的营业范围以及资质等级，同时也有一份黑名单，名单上的企业不能参与招投标。
赞对建筑承包企业分6类资质进行管理：一类（最高资质）企业，可投标的项目金额不受限制；二类企业，低于476万美元；三类企业，低于238万美元；四类企业，低于119万美元；五类企业，低于59.5万美元；六类企业，低于12万美元。
2015年，赞国家建筑业委员会调整了工程承包企业注册制度，只有本土工程承包企业可注册六级到三级资质，外国工程承包企业只允许注册一级和二级资质，以确保本土工程承包企业在赞建筑行业中获得更多机会。为支持本土企业发展，赞政府要求外国建筑承包商获得赞政府项目后，需将20%工程分包给赞当地承包企业。
劳工
赞比亚本土失业率很高，外籍劳务市场规模较小，目前只允许外籍劳务在外资企业或外资投资的项目工作。赞比亚对外国劳务实行许可证管理制度，《赞比亚移民和驱逐法》规定有意雇用外籍员工的雇主必须按规定向移民总局申请工作许可。
根据申请人提出的申请，首席移民官可向符合列条件的赞境外申请人签发工作许可证，工作许可证分为自雇许可证、被雇许可证、临时许可证和永久许可证四种。《赞比亚发展署法》规定，对于投资25万美元以上、雇用不少于200名当地员工的投资者，给予一个自雇许可和最多五名外籍员工的工作许可。赞比亚的工会势力比较强大，只要当地员工超过50人，按照法律要求须成立工会。
外汇
自2013年7月1日起，赞比亚政府开始引入并实施《赞比亚央行国际收支平衡监管管理办法》，开始对外汇的汇入与汇出进行监管，要求企业进行相应的申报。
外资企业和个人的收入在完税之后可以进行汇出，出入境人员携带外汇金额不得超过5000美元，在市面上的外汇兑换所进行现金兑换时，持有效身份证件每天兑换的金额不得超过1000美元或其他等值货币。
税收
赞比亚政府对其2014年的税收政策做出了调整，其部分调整情况如下。个人所得税上调了其征收门槛，由之前的每月2200克瓦查提高至3000克瓦查；对跨国公司分公司的分红征收15%的预扣税，与跨国公司子公司或分支机构所需支付的预扣税税率相同；非赞居民所获中介费、公共娱乐费以及非赞承包商所得的预扣税自15%提高至20%，使该类税率与非赞居民所获版权费、管理费和咨询费的预扣税相同；租赁收入的预扣税自15%降至10%，以促进房地产发展；
对于向赞境内或境外的资金转账服务收取转账金额0.2%的费用，以扩大税基，增加收入；
修订了《关税和消费税法》及《所得税法》，与根据《赞比亚发展署法案》由赞比亚发展署提供的税收优惠规定相一致。
市场现状分析
赞比亚本届政府对发展PPP项目持积极态度。虽然赞比亚政府认识到其经济部门缺乏用于发展基础设施的资源，并且需要维护现有的基础设施和发展新的基础设施，但其与社会资本方的关系仍面临着更广泛的重大挑战，这主要表现在以下三个方面。
一、PPP项目全生命周期的管理效率较低
近年来，赞比亚部分PPP项目由于准备不充分便进行招标，导致采购过程出现延误，采购结果未能达到预期效果。甚至出现由于缔约当局制定的项目不当导致PPP特许权被取消的情况，项目被归还给政府或者一开始便未能实现融资关闭。如果政府各部门能在其内部设置相应的PPP项目办公室，并配备相关专业人员，情况应该会得到极大的改善。
二、PPP项目启动资金不足
由于资金短缺，赞比亚部分PPP项目在未进行可行性研究的情况下仓促发标。而可行性研究是启动PPP项目的一个关键因素。缺乏可靠的可行性研究会降低PPP项目的效益，并降低项目对社会资本方的吸引力。
此外，如果没有可行性研究，政府无法预测其在各种情况下的总财务负债，且很难评估社会资本方提出的建议，即这些建议是否符合最低标准的政府财政可负担性、是否符合物有所值评价标准、是否按照PPP法案的规定优化政府与社会资本方之间的风险分配。
另外，由于没有充足的资金支持，政府在PPP项目准备和实施过程中所需的资源整合以及在相关政府部门内的PPP项目管理能力建设等方面均稍显乏力。
三、缺乏明确的指导方针和法规
赞比亚早在2009年就通过了PPP法案。法案的实施需要具体法规的补充，PPP项目指南、手册、法规和标准招标文件能更详细地说明和阐释实施PPP的指导方针和步骤。自颁布PPP法案以来，赞比亚政府还没有出台任何类似文件来指导政府和社会资本方实施PPP项目。这无形中增加了政府和社会资本方在推动PPP项目时所面临的挑战。
企业进入赞比亚市场建议
通过上述分析，笔者对当前我国企业参与赞比亚政府PPP项目实践提出以下建议。
一、开展全面的法律法规分析
PPP项目涉及部门及相关法律甚多。如果在未对目标国家相关政策和法律法规进行详细调查的情况下，冒然进行项目投标或者运作，将有可能使社会资本方处于被动地位，特别是由社会资本方发起的项目，这一点显得尤为突出。
建议提前对目标国进行整体法律调查，待锁定目标项目后，针对具体项目细化尽调。以此支持和增强社会资本方在特许经营协议谈判期间的立场。
二、强化项目合规性操作
企业应从制度和法律法规层面完善项目前期论证和推进过程中的操作依据，力求项目的合法、合规性，特别是社会资本方发起的项目。
三、注重风险评估和管理
PPP项目在推动过程中涉及的风险种类较多，由于其长周期性，风险管理就显得尤为重要。企业应重视风险评估和管理，实现风险在政府和社会资本方之间的合理分配。必要时可参考国际市场上的成熟做法，例如《全球基础设施中心PPP风险分担手册》等。
四、重视项目全生命周期策划和管理
很多企业过分强调PPP项目在EPC阶段的利润，导致项目策划头重脚轻，给项目后期管理造成了潜在隐患。企业应对项目进行全盘策划，重视项目全生命周期的管理，真正实现物有所值，提高项目在政府层面的可接受性。
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