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一、问题的提出
2003年5月1日实施的《工程建设项目施工招标投标办法》(以下简称“施工办法”)第三十七条第二款规定“ 投标保证金一般不得超过投标总价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币。投标保证金有效期应当超出投标有效期三十天。”（目前已取消）
2012年2月1日实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称“招标实施条例”)第二十六条“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”
2015年3月1日实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称“采购条例”)第三十三条“招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。”
2018年7月2日，住建部发布《加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“意见”），意见提出，投标保函的金额不得超过招标项目估算价的2%，最高不超过80万元。
从上述法律法规中看出，“施工办法”及“意见”中规定总金额不能超过八十万，而“采购条例”及“招标实施条例”只要求保证金金额不超过项目预算的2%即可，总金额没有规定。那么PPP项目投标保证金到底适不适用80万元上限的约束呢？ 各家观点不一，以下分析仅供参考。
二、相关分析
(一)、对国家法规的分析
2013年国家发改委联合九部委发布的《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定(2013年第23号令)》中“决定修改的规章和规范性文件”内第一百四十二条对于《工程建设项目施工招标投标办法》提出了修改:将第三十七条第二款修改为“投标保证金不得超过项目估算价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”
虽然该文件的法律效力层级低于“招标实施条例”，但保留了80万的限额。由此可以得出，80万的限制并未违反“招标实施条例”第二十六条规定，只是针对规定进一步的细化。
值得注意的是，“招标实施条例”的适用范围是我国境内的招标投标活动，而“施工办法”的适用范围为我国境内的工程施工招标投标活动，前者的适用范围远大于后者。因此，只有工程施工的招标投标活动，其投标保证金有80万的限额。
“意见”这次提出投标保函的金额最高不超过80万元的相关规定，将适用范围从原有的工程施工的招标投标活动，扩大至工程建设项目的招标投标活动。若该项得以正式实施，将极大的减轻投标单位负担，规范优化目前相对混乱的招标投标环境，更好的保障工程各方主体的合法利益。
(二)、从PPP项目采购的性质分析
《中华人民共和国政府采购法》第二条第五至七款规定：
“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；本法所称工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮；本法所称服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”
PPP项目采购作为一种特殊的政府采购模式，政府采购的社会资本方需对项目进行投资、建设、运营，有时甚至不需要建设。若简单的将PPP项目归为政府采购工程，PPP项目采购中关于项目投资、运营的部分则难以涵盖在内。因此，PPP项目采购更宜归为第三类——政府采购服务。
2014年12月31日，财政部颁布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，对PPP项目采购相关程序进行了明确的约定。PPP项目的采购是综合性的采购，侧重采购“社会资本”，故不适用《中华人民共和国招标投标法》相关的强制性规定。但是，对于非两标并一标的情形，项目公司采购工程建设承包方时，仍需适用《中华人民共和国招标投标法》的相关规定。
三、结论
综上所述，80万元投标保证金的上限，仅适用范围为工程建设项目的招标投标活动。而PPP项目采购作为政府采购服务，适用《政府采购法》，故不受80万的限制。但是，PPP项目采购中，社会资本与工程分开招标的，在项目公司采购工程建设承包方时，应适用80万限额的相关规定。
河南三才企业管理咨询有限公司成立于2013年，办公地址位于郑州市郑东新区中兴南路福禄路嘉亿东方大厦10层4室，公司现有员工50余人。
公司资质及业务范围如下：
①工程咨询资信综合甲级（含评估咨询）：编制并评估项目建议书（预可行性研究）、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告、项目实施方案、社会稳定风险评估报告、环境影响评价报告、水影响评价报告（水资源论证、水土保持方案和防洪影响评价）、节能报告、安全影响评价报告（安全预评价、职业病危害评价）、交通影响评价报告、地质灾害评估报告、地震安全性评价报告、文物影响评估报告、雷击风险评估报告、气象评估报告、商业企划书、能源审计、专题与政府研究咨询、股权及投融资咨询与机会研究。
②PPP项目咨询：中国PPP咨询百强单位，已在河南省财政厅PPP中心备案，可在全省范围内开展PPP咨询，搭建PPP项目融资平台，服务PPP项目全周期咨询。
③城乡规划资质乙级：可开展城乡规划、区域经济发展规划、新农村规划、企业战略发展规划等业务。
④工程招标代理甲级资质、中央投资招标代理机构乙级资质、政府采购代理资质：在河南省财政厅、建设厅、国土厅、水利厅、省公共资源交易中心均已备案。
⑤工程造价咨询甲级资质：承揽编制各类投资预算、清单、控制价、决算、审计等造价业务。
⑥工程监理甲级资质：专业包含房屋建筑工程、市政公用工程、矿山工程、化工石油工程、机电安装工程、水利工程和人防工程。
⑦房屋安全鉴定资质：具有检验检测机构CMA认证，中国房屋安全鉴定协会会员单位。可开展以下业务：工程质量鉴定、房屋安全检查、房屋安全检测、房屋安全鉴定（安全可靠性鉴定、危房鉴定、抗震鉴定、完损等级鉴定、相邻施工影响鉴定）和房屋面积鉴定等。
⑧防雷检测专项甲级资质：具有检验检测机构CMA认证，可从事开展《建筑物防雷设计规范》〔GB50057-2012〕规定的第一类、第二类和第三类建（构）筑物的防雷装置检测、防雷检测竣工验收、建（构）筑物防雷年检等。
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