加拿大自2003年开始推广使用PPP模式，近年来取得稳步发展，即使面临金融危机，加拿大PPP项目也在市场上发挥着强大的影响力，并且在世界范围内名列前茅。经过数十年的发展与沉淀，加拿大PPP市场已相对成熟，其PPP法律体系较为完善。尽管如此，与其他国家类似，加拿大的很多PPP项目在实践中也遭遇了延迟竣工或者项目超出预算等难题，且社会资本方对项目的逐利性与PPP项目自身的公共利益属性也存在严重的冲突，导致很多PPP项目出现争议，甚至陷入困境。
我国自2014年开始力推PPP模式，历经四年的推广与发展，PPP模式发展突飞猛进。然而，突飞猛进发展的背后，也存在着各种乱象，如只重视项目“量”而不重视项目“质”、借PPP之名行伪PPP之实等等。本文笔者尝试对加拿大PPP项目常见争议进行分析，希望对国内PPP项目实施有所启示和借鉴。
一、加拿大PPP项目实施概况
与我国政体不同，加拿大是典型的联邦制国家。联邦与联邦以下的政府分别享有相对独立的立法权，并独立承担各自权限范围的公共事务。为了更好地实施PPP模式，加拿大专门成立了加拿大PPP国家委员会（Canadian Council for Public-Private Partnerships，CCPPP，以下简称“CCPPP”），并建立了PPP项目库。
CCPPP委托VISTAS咨询公司就加拿大2003～2012年间实施的PPP项目在就业、收入和税收等方面的经济影响进行评估，并发布了《加拿大PPP十年经济影响评估报告（2003-2012）》（10-Year Economic Impact Assessment of Public-Private Partnerships in Canada，2003-2012）。该报告内容显示，目前加拿大PPP市场相对成熟规范，项目推进有力，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。
根据CCPPP官网，加拿大共有274个PPP项目，涵盖了加拿大的10个省，涉及多个领域，市场总价值为124,858,567,951美元。从下表可以看出，健康领域的PPP项目数量最多；而根据所处阶段来分，目前处于实施阶段的项目共有178个，建设阶段的项目共有49个，采购阶段的项目共有42个。
二、加拿大 PPP 项目失败的主要争议
《100 个加拿大及国际瑕疵/ 失败/ 放弃PPP 项目实践》（Flawed Failed Abandoned，100 P3s，Canadian & International Evidence，以下简称“《失败PPP项目报告》”）总结分析了加拿大的100个失败PPP项目及其争议事项。加拿大PPP项目争议发生的主要原因可归纳如下：
1．成本费用超支。成本费用超支是PPP项目出现问题的最主要原因。其他原因或多或少地均会导致成本费用超支，从而影响项目能否顺利实施。成本费用超支风险通常发生在项目合同谈判阶段，甚至在合同完成谈判之后，执行阶段也会经常发生交易费用的增加、法律及咨询费用的增加。此外，环境灾难、破产以及其他严重事件也会导致成本费用增加。
如Hamilton-Wentworth Water& Wastewater TreatmentPPP项目。该PPP项目合同于2004年签订。该PPP项目一直受到环境灾难和设备故障的困扰。在二十世纪九十年代中期，该PPP项目位于安大略湖有史以来最大的污水泄漏点。全部清理成本由汉密尔顿市负责。清理工作的全部费用和市政府企图让公司负责的细节被一直保密。直到1月1日，该PPP项目被放弃，水系统及废水系统被重新公开采购招标。该PPP项目被放弃的主要原因，是项目所在地的环境灾难和设备故障问题，且项目成本过高，导致政府方不得不放弃该项目，重新采用传统的政府公开招标采购建设的方式实施。
2．项目设计时完全没有考虑公众需求。某些PPP项目的设计是为了满足社会资本方的需求，而不是满足社会公众的需求。
如Nova Scotia Schools（30）PPP项目（新斯科舍省学校PPP项目）。1994年新斯科舍省政府承诺在加拿大的任何地方进行以PPP模式建设学校的最大范围实验。在之后的PPP模式实施过程中，学校被移建至城市中心之外，以满足社会资本最大限度发挥土地发展机会的需求；学校还遭遇丑闻及各种问题的困扰。6年后，新斯科舍省政府取消了PPP计划。但是，已经有30所学校签署了长达35年的合同。
新斯科舍省的审计员发现，以PPP模式建造学校的费用比政府公开采购建设多花费3200万美元。审计发现，PPP社会资本不负责运营成本、设备改进（包括维修）或技术升级，PPP合同同时免除了社会资本由于建设错误而遭受的处罚责任。
有加拿大研究报告认为，新斯科舍省学校PPP项目是彻底的失败项目，政府方花费了比传统政府采购项目多达千万的金额，而回购是唯一的选择。有报道称，加拿大某些省份的PPP学校项目出现维护和设计问题，主要原因是设计单位和建造商的不合理实施，将该部分风险从社会资本方重新转移到政府方。
3．双方涉诉或者社会资本方破产等原因，导致政府不得不接管PPP项目。如Maple Ridge Downtown Redevelopment（leisure centre，youth & arts centre，library，parking garage， office tower and hotel）P3，BC。不列颠哥伦比亚省最高法院裁定，由枫树岭区签署的为期50年的市中心重建PPP交易是非法的。随后的法庭审计发现，拟议的交易是有缺陷的，并且是故意设计使得该项目利用PPP模式比传统的政府公开采购模式更优。在PPP社区赞成解除PPP合同之后，PPP合同的额外成本导致枫树岭区在2004年恢复了对该建筑物的控制权和所有权。
该项目失败的主要原因是法院认定采用PPP模式实施是非法的。在重新采用传统的政府公开采购方式实施本项目后，本项目的成本反而相较于PPP模式减少了很多。
三、对我国实施PPP项目的启示及借鉴
文 /周月萍 樊晓丽 袁梦艺
出处 / 2018年第22期《建筑》
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