【济邦观点】PPP模式在农村供排水基础设施领域的应用(下)

（一）运作方式合理选择

对于新建的农村供排水项目，其合作范围中各类子项目后期的运营质量都同前期的设计、建设均紧密关联，为了最大化实现社会、经济效益的提升，降低项目全生命周期成本，建议此类项目的设计工作由项目公司（社会资本）来承担，前期已开展初步设计的子项目可以由项目公司（社会资本）负责项目的设计优化。

在这种思路下，项目采用DBFOT是一种较为合理的选择。即由项目公司（社会资本）承担项目的设计（或设计优化）、投融资、建设、运营和维护。这是政府获得可持续稳定运营的公共资产的一种有效路径，也给了社会资本充分发挥自身优势的空间。对于存量项目，则可以采用TOT、ROT或多种方式相结合的方式。

（二）项目适当打包整合

财政部、住房城乡建设部印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）提到“城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，提高服务质量”。

农村供水项目、污水项目规模普遍较小，对投资人吸引力较弱。采取供排水一体化、厂网一体化的方式，可以增强项目的规模效应，提高项目竞争力，同时降低运营成本，提升项目监管效率。

实操中也存在由政府统筹，将农村供排水项目与经营性较好的项目整体打成PPP包，例如将农村供排水项目与水环境综合治理项目打包实施的情况，项目投资额明显增加，有利于吸引有实力的水务行业综合运营商。

（三）回报机制灵活设计

农村供排水PPP项目往往为多个子项目打包，以往项目无论大小，复杂程度如何，回报机制常常以“可用性服务费+运营维护服务费-使用者付费”的公式放之四海而皆准。但项目落地阶段可能有一些适用性问题。

笔者曾经历过一个较复杂的农村供排水项目，经前期梳理，该项目分为三类子项目：第一类子项目为“原供水站相关工程”，即配套延伸管网及入户工程、原供水站的提升改造工程；第二类子项目为“单村独立供水点”，为解决某些村落的饮水问题，专门建设的无需依托原供水站的出水，可独立制水、出水的小型供水工程；第三类子项目为“污水处理站及配套设施”。笔者所在的团队在行业专家的提示下对这类项目有较为创新的考虑，针对不同类型的子项目设计了不同的回报机制。

具体回报方式：“原供水站相关工程”为使用者付费；“单村独立供水点”为可行性缺口补助；“污水处理站及配套设施”为可行性缺口补助。”第一类子项目采用的使用者付费回报机制借鉴了电力行业配网增量改革的思路。经了解，该子项目的工程建设等不仅扩大了原供水站的供水面积，增加了用水户数量；还使原供水站的出水水质有明显提升。基于此，原供水站每年应从未来从用水户处收取的自来水费中分出一部分用于支付给项目公司，以覆盖项目公司在该子项目的建设投资和维护成本。因此项目公司该部分回报为来自原供水站的使用者付费。该部分费用的支付来源本质上为用水户所缴纳的水费，故归为使用者付费。

“单村独立供水点”的回报方式为可行性缺口补助；本项目通过综合考虑投资成本、运维成本和预期用户水量等因素，设定能覆盖该子项独立运营下合理回报的影子水价。鉴于实际水价有可能低于影子水价，当实际水价低于影子水价时，收入不足风险由政府承担；但因社会资本经营管理不善造成影子水价无法覆盖其投资回报时，收入不足风险由项目公司承担。基于此，故当实际水费收入低于影子水费的部分，结合绩效考核结果，由政府财政承担该部分可行性缺口补助。

“污水处理站及配套设施”为可行性缺口补助。”该子项目使用者付费为各供水站代收并上缴财政的污水处理费。本项目的可行性缺口补助基于收入不足风险分担机制的设定，即实际处理水量不足保证水量时的收入不足风险由政府承担，实际处理水量超出保证水量时的收入不足风险由项目公司承担。这种回报机制虽然表面看起来比较复杂，但设计思路是十分清晰的，有利于项目后期的实际操作。

（四）财务测算核心要点

1、使用者付费基准值

自来水厂（供水站）或者污水厂都具备向终端用户直接收取费用的基础，有较为明确的取费标准，可以作为项目的回报来源，即使用者付费的部分。一般情况下，供水厂供销差率受两部分影响，第一在自来水运输过程中所产生的漏损，第二在实际销售过程中的不确定性因素（比如恶意欠费、延迟支付、调整水表等），污水厂同理。因此我们在设计回报机制的时候明确如何衡量使用者付费的部分显得尤为重要。是明确供销差率，还是设置保证水量，亦或者污水处理单价，这些都需要根据项目的实际情况，相关政策规定以及政府方的需求来设计，不会千篇一律。

2、运维成本确认

由于我国农村的特殊性，农村供排水项目一般分布较散，监管部门也缺乏对此类项目的监管设施，目前往往缺乏可参考的运维历史数据，同时很可能涉及存量资产的问题，运维的边界也难界定，种种因素导致测算数据的准确性不足。此种问题亦对后期项目采购阶段引入投资人带来一定的不便。

3、合理设置参数

涉及整体打包的项目，因子项目较多，模式就会相对复杂。各子项目单位运营成本会存在较大差异。前文也提到了根据不同的子项目类型设计不同的回报方式，风险承担方式，可有效避免单一模式造成的不确定性风险。

4、税收及其他优惠

所得税方面：根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（国务院令第512号）第八十八条，企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目的所得，享受“三免三减半”的优惠政策。

增值税方面：根据《关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》（财税〔2015〕78号）的规定，污水处理劳务的增值税退税比例为70%。需要注意的是税金及附加部分不受退税的影响，依然按额度缴纳。

支持用电政策方面：《国家发展和改革委关于适当调整电价有关问题的通知》（发改价格〔2011〕1101号）指出：“支持农村饮水安全工程建设和运行，对农村饮水安全工程供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格。具体电价类别和执行时间由各省（区、市）根据实际情况确定。”以四川省为例：《四川省人民政府办公厅关于进一步加强农村饮水安全工作的通知》川办函〔2009〕83号，从农业供排水一体化的角度考虑，应当推动农村污水处理设施享受农村供水设施一样的农业灌排电价的优惠政策，减轻运行成本，保障持续运行。

（五）绩效考核机制设计

根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）规定，“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价……对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”

农村供排水项目的运营周期一般为20-30年，为确保其稳定运营，需建立全生命周期的绩效考核体系，即建设期绩效考核、运营期绩效考核、移交绩效考核，并将考核结果与付费挂钩。不同阶段注重的考核要点也大不相同。例如建设期看重项目质量、进度、安全生产、文明施工、环保等方面，运营期注重运营效率、运营效果以及项目公司治理等方面。运营期绩效考核再细化分为强制性考核和一般性考核。将运营效果即出水水质、污泥处置等作为强制性考核要求。

（六）风险的识别与防范

项目在实施过程中，可能会面临未能足额收取使用者付费或者财政补贴，有关政策、法律法规不利变化、政府对农村供排水项目国有化、亦或遭遇自然灾害不可抗力等风险。对于上述风险的识别与防范，需要多方面考虑：第一，明确收费来源及支付方式，明确收入不足时政企双方应承担的风险，从而避免收入风险；第二，在合同中明确政策、法律法规不利变化时的补偿机制；第三，项目的提前终止的方案以及补偿措施；第四，鼓励项目公司购买财产一切险、自然损害险等商业保险。以下为识别出的部分重要风险与具体防范措施：