随着规范PPP管理力度的加强，2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。从项目投资回报来看，可行性缺口补助项目最多，使用者付费类项目最少，国家示范项目落地率较高。
文/赵全厚 张立承
中国财政科学研究院
政府和社会资本合作（PPP）近年来在我国得到大力推广，发展势头迅猛，有力推动了供给侧结构性改革，助力加大基础设施和公共服务供给。但在应用、推广PPP过程中，存在伪PPP、PPP被违规利用、被沦为地方政府的变相举债融资工具等现象，偏离了PPP创新公共服务供给机制的本源，增加了地方政府隐性财政风险。为此，从2017年底开始财政部开展了大范围的项目库清理规范工作，不少不合规PPP项目被清理出库，取得了初步成效，为合规的PPP项目营造了良好的发展氛围。
规范发展 清退不合规PPP项目
2015年，PPP在我国呈现出井喷式发展势头，但随着PPP模式的推广、入库项目的增多，各种风险与问题也随之泛滥。这些问题主要集中在以下几个方面。
——PPP被违规滥用、异化为地方政府的融资平台工具。PPP在我国快速推进的同时，出现了被泛化滥用、异化为新的融资平台等新情况、新问题，“明股实债”“固定回报”“保底承诺”“政府隐性担保”“以购买服务名义违规为PPP项目融资”等现象时有发生，有违PPP的根本宗旨与原则，加剧了地方政府隐性债务来源。如地方政府以各种方式向社会资本方承诺回购其投资本金、保障其最低收益和承担其投资本金损失，地方以政府购买服务名义违法违规融资，为PPP建设工程项目变相举债等。
——一些PPP项目前期准备不充分、操作实施不规范。PPP运作的关键是前期要做好充分论证、充分准备，在操作时要规范实施。但是一些PPP项目在前期准备时不充分、在实施中不规范操作。如有的项目因征地受阻或因前期手续不全等问题而无法推进；有的项目未按规定开展“两个论证”，或存在虚假论证、“超过10%红线”等；有的PPP项目操作流程不按规范运作，不进行信息公开，建设与运营“两张皮”。
——央企参与度过高，民企参与不足。以国家示范项目为例。截至2017年底，572个落地国家示范项目签约社会资本共944家，其中，国有企业（含国有独资、国有控股）549家，占比58%，是社会资本方的主力军；民营企业（含民营独资和民营控股）328家，占比34.7%；港澳台和外商40家，占比5%；其他27家，占比3%。央企参与过多，有违供给侧结构性改革中去杠杆及PPP要扩大社会资本合作的初衷。
——项目结构不合理，使用者付费类项目比例低。目前进入管理库的PPP项目，可行性缺口补助项目、政府付费类项目、使用者付费类项目数量分别占比41.1%、40.4%、18.5%，这三类项目投资金额分别占比54.7%、30.6%、1.7%。PPP项目的初衷是鼓励更多的项目采用使用者付费模式，而尽可能减少政府付费模式。从目前项目结构来看，使用者付费类项目的数量和投资金额占比过低，说明绝大多数PPP项目都需要政府付费或政府对缺口进行补助，这无疑会加剧财政支出的压力。因此，PPP的项目结构不太合理，还需进一步优化，以提高使用者付费项目的数量和投资金额比例。
——各地财政承担能力与PPP项目中的政府支出责任不匹配。总体来看，各地开展PPP情况差距较大。一般来说，PPP投资规模越大，政府未来面对的支出责任和财政风险可能越大，隐匿的风险也就可能越大。而财政收入越高，承担财政风险的能力越强。
为规范PPP发展，财政部PPP中心从2017年11月开始，在全国开展了PPP项目库清理工作。根据财政部数据，2017年发生退库项目973个，截至2018年4月23日，全国各地累计清理退库项目达1695个，涉及投资额1.8万亿元；需要整改项目达2005个，涉及投资额3.1万亿元。
发生退库的项目类型主要有：
一是项目不适合采用PPP模式、不再继续采用PPP模式或项目停止。
二是前期准备不到位、不规范。本次清库项目中，前期准备不到位的项目有506个，未按规定开展“两个论证”的项目有217个。
三是不规范运作和公开PPP项目。有的项目不符合PPP规范的操作流程。本次清库项目中，不符合规范运作要求的项目有277个，未按规定进行信息公开的项目有488个。
四是政府违规担保。本次清库项目中，涉嫌地方政府违法违规举债担保的项目有14个。
五是其他原因。本次清库项目中，因其他原因被清退或整改的项目有1354个。比如一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减等。
PPP入库项目数量下降质量提高
随着规范PPP管理力度的加强，2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。总体来看，全国各地PPP项目和投资差距较大；PPP项目库所涉及的19个行业中，市政工程、交通运输项目占据半壁江山；从项目投资回报来看，可行性缺口补助项目最多，使用者付费类项目最少，国家示范项目落地率较高。
据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库数据显示，截至2017年12月31日，全国PPP入库项目共计14424个，累计投资额达18.2万亿元。为优化管理，财政部PPP中心将项目库中尚处于识别阶段，即未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，地方政府部门有意愿采用PPP模式的项目，纳入储备库管理，列入储备项目；将已处于准备、采购、执行和移交阶段，完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目，纳入管理库管理。
数据显示，截至2017年12月31日，储备库项目共计7287个，占总项目库的50.2%，投资额为7.4万亿元；管理库项目共计7137个，占总项目库的49.48%，投资额为10.8万亿元。在管理库中，4408个项目处于准备、采购阶段，占管理库的61.76%；2729个项目处于执行阶段，0个项目处于移交阶段，PPP项目落地率为38.24%
从PPP项目行业分布情况看，PPP项目库涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个一级行业。在管理库中，截至2018年1月31日，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数排前三，分别为2782个、1072个和574个，分别占全国PPP管理库项目总数的37.36%、14.40%和7.71%，接近全国PPP管理库项目总数的60%。
从PPP管理库项目地区分布情况看，管理库中各地项目数和投资额分布差距较大。截至2018年1月31日，河南、山东（含青岛）、湖南项目数量居前三位，分别为695个、679个、591个，占管理库项目总数的26.4%。深圳纳入PPP管理库项目只有1个，上海、厦门、西藏PPP项目各有2个。PPP管理库项目中投资额居前三位的是湖南、贵州、河南，分别为9198亿元、9058亿元、8394亿元，占管理库项目总投资的23.5%。PPP管理库项目投资额最低的是深圳和上海，投资额各为16亿元。
从PPP管理库项目投资回报机制分布情况看，管理库项目按投资回报机制构成分为可行性缺口补助类项目、政府付费类项目、使用者付费类项目。截至2017年12月31日，可行性缺口补助项目最多，共2930个项目，投资额为5.9万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的41.1%和54.7%；政府付费类项目居中，项目数为2884个，投资额为3.3万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的40.4%和3.6%；使用者付费类项目最少，项目数为1323个，投资额1.6万亿元，分别占管理库项目数量和投资金额的18.5%和14.7%。
来源：中国财经报
END
2014年3月，财政部在北京国家会计学院开展全国PPP推广工作之后，崔志娟教授团队研发了PPP实务操作培训课程体系，启动了全国第一个PPP实务操作培训班。
培训特色：课程系统性开发+模拟实战操作；
责任教授实操案例：2015年崔志娟教授指导的《禹城市城乡教育综合发展PPP项目》被称为“禹城经验”，该模式被视为非收益性项目PPP模式的应用范例，指导的禹城和武城PPP项目都已入选财政部第三批示范项目，指导河南舞阳为民中心项目已签约落地；崔志娟教授主持广东佛山地铁2号线PPP项目咨询等工作，受邀河北、山东、四川、新疆等地进行《政府与社会资本模式》专题讲座与PPP项目操作指导工作......
研修对象
1. 地方政府部门及新城、新区管委会等部门相关人员。
2. 地方投融资平台公司和市政公用事业等单位相关人员。
3. 央企、民企、混合所有制企业、外国企业等社会资本方的相关人员。
4. 政策性金融机构、商业性金融机构及其他非银行金融机构相关人员。
5. 专业服务机构的相关人员。包括但不限于规划设计院、咨询公司、财务顾问、律师等单位人员。
6. 研究机构的相关人员。包括但不限于科研机构、高等院校等单位的相关人员。
研修内容
根据PPP课程体系性质，将课程分为综合高级班、政府班、企业班、行业班，报名时可以同时报综合高级班+政府班，或综合高级班+企业班，同时报班会有适当优惠！行业班视具体时间另行安排！
模块一、PPP项目政策规范和项目整改分析
（1）最新政策文件解读
（2）PPP项目的整改情况和措施
（3）PPP项目整改和操作问题分析
（4）PPP示范项目案例分析
模块二、PPP项目财务测算问题及解决方案（一天）
（1）PPP项目的财务测算基础
（2）PPP项目财务测算的七大问题分析
（3）PPP项目财务测算问题的解决方案
（4）PPP项目采购方案的财务指标选择
（5）PPP项目财务测算的案例分析
模块三：PPP项目实施方案的核心点分析
（1）PPP项目风险分配与风险管控问题
（2）PPP项目回报机制设计问题
（3）PPP项目的绩效考核标准设计问题
（4）PPP项目方案设计解决方案
（5）PPP项目方案设计案例分析
模块四：PPP项目融资方案和基金使用模式
（1）PPP融资政策与金融监管解读
（2）PPP项目融资方案设计可行性方式
（3）PPP项目的融资审批流程和审批关键点
（4）PPP项目的基金引入方式和使用
（5）PPP项目的融资和基金设计案例
模块五：PPP资产证券化和专项债工具安排
（1）PPP项目资产证券化和专项债发行基础
（2）PPP项目资产证券化的发行程序
（3）PPP项目专项债的的发行程序
（4）PPP项目资产证券化和专项债的案例
模块六：PPP项目绩效设计和绩效评价
（1）PPP项目绩效指标设计
（2）PPP项目绩效评价政策要求
（3）PPP项目绩效评价基础
（4）PPP项目绩效评价方法
（5）PPP项目绩效评价案例分析
模块七：PPP项目的税收管理与税收筹划
（1）PPP项目的组织形式及相关税务考虑
（2）PPP项目各阶段需考虑的税务问题
（3）PPP项目的税务风险管理
（4）PPP项目税收筹划与管理的案例分享
模块八：PPP项目法律风险防范与再谈判
（1）PPP项目的合同法律风险点分析
（2）PPP项目整改的主要法律风险点
（3）PPP项目再谈判的法律条件
（4）PPP项目再谈判问题及处理措施
模块九：实务工作坊：PPP项目落地指导答疑和实践操作
（1）PPP项目案例的背景介绍
（2）PPP项目案例问题的选取
（3）PPP项目案例问题的成因分析及归类
（4）PPP项目案例问题的解决策略
（5）专家评价和指导项目落地操作
备注：PPP项目创新模式思路，以及教育与医疗类、片区开发类、轨道交通类、市政道路类、海绵城市、综合管廊等PPP项目部分案例会在各模块中出现。
专题课程升级体系（课程内容具体见每个课程体系），时间为4天：
1.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（政府实操班）
模块一、预算法与预算体制改革
模块二、地方政府性债务风险管控
模块三、地方政府PPP操作流程与协作分工
模块四、PPP项目的绩效考核和绩效支付
模块五、PPP项目政府风险承担与风险管控
模块六、PPP项目的政府投资基金管理
模块七、PPP项目的财务测算与采购指标设置
模块八、新型城镇化PPP项目案例操作
模块九、PPP项目的政府操作问题研讨会
2.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（企业实操班）
模块一、PPP项目投资的筛选与投资决策
模块二、PPP项目全流程的税务筹划与税务风险管控（一天）
模块三、PPP项目的会计处理与合并报表
模块四、如何进行企业的PPP项目财务测算
模块五、PPP项目全流程风险分配与风险管控
模块六、PPP项目的磋商谈判和沟通技巧
模块七、PPP项目的投融资与资产证券化
模块八、PPP项目的企业操作问题研讨会
3.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作行业专题班（交通运输班）
模块一、交通行业PPP政策要点
模块二、PPP项目的核心操作要素分析
模块三、PPP交通项目操作实务（典型案例分析）
模块四、交通产业基金的建立与运行机制
模块五、交通PPP项目管理实务
模块六、交通PPP项目财审问题
模块七、交通PPP项目的绩效管理案例
模块八、交通PPP项目的典型案例分享
备注：课程由国家会计学院和交通部交科院共同设计，由学院与交通部、交科院等专家授课。
4.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作行业专题班（养老服务班）
……
备注：相关行业专题课程设计内容体现行业PPP特点，由相关部委顶级专家亲临授课。
专家阵容（部分专家）
专家团队由财政部、国土部、交通部、证监会、保监会等相关部委领导、上交所、四大事务所、高校教授、著名咨询机构、大型企业实操专家等PPP领域的顶级专家构成。
秦荣生北京国家会计学院院党委书记兼院长，全国政协委员，教授，博士研究生导师。
崔志娟北京国家会计学院教授，项目责任教授，禹城市挂职副市长，财政部和发改委PPP定向邀请入库专家，财政部示范项目PPP评审专家，交通部科学院和环保部环规院PPP专家。
王衞東国浩律师事务所主任合伙人，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。
任宇航北京投资有限公司资本运作部总经理兼PPP中心主任，作为京投公司融资计划部总经理负责4号线、14号线、16号线的PPP项目设计工作，是北京ABO模式的设计者，是财政部、发改委双库专家。
谭志国中国投资咨询有限公司副总经理，中国建筑学会建筑经济分会投融资委员会副主任委员，财政部和发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。
李晓晖德勤PPP研究与服务中心主管合伙人，拥有超过25年的基础设施PPP项目顾问经验，财政部PPP入库专家。
曹勐中国建设银行总行资产管理业务中心基金投资业务负责人，中国PPP基金监事，参与中国PPP基金、中国国有资本风险投资基金的组建工作，2014年负责建行的PPP基金和资本金投融资业务，累计投资500多亿元，投资规模位居金融系统第一名。
贺先生上交所资产证券化业务负责人，担任发改委证监会PPP项目资产证券化联合工作小组成员。
王天义中国光大国际有限公司执行董事、总经理，清华大学PPP中心主任，发改委PPP定向邀请专家。
金永祥大岳咨询有限公司总经理，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。
专家还有地方政府领导以及课程体系中需要的其他专家。师资团队具有高端性、专业性、专属性等特点。
（备注：因篇幅限制仅部分师资信息，全部师资信息会在PPP的APP中展示）
崔志娟责任教授制PPP实务操作高级研修课
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