早已强调了政府不能既当运动员又当裁判员，怎么到了PPP里面看，政府的裁判员、运动员身份都没少？
PPP原来直译是“公私合作伙伴关系”，讲的是公共部门（当然公共部门公共权力具体的执行者是政府）和私人部门、非政府的民营经济、私营经济这些市场主体在一起,按伙伴关系来合作；中国现在官方的文件用语，是意译为“政府和社会资本合作”。我作为研究者观察，这样的翻译当然有它的好处，一般的社会公众听起来更容易马上理解这是政府和企业、和持有非政府预算资金的社会资本的主体在一起，来实施合作，共同去做公共工程、基础设施、包括产业园区开发这样的项目的建设。
具体结合中国国情做一个点评的话，就要说到，政府和社会资本合作里，包括政府和国有企业，有可能形成PPP合作关系，这就主要是中国特色了。国际上的PPP，一般自然而然是不考虑国有企业的，但在中国实际情况里，民营企业、国有企业都可以成为和政府合作一起来做PPP的伙伴关系一方。当然，文件也规定国有企业是需要“符合条件”的，这方面我们也可以把握一下：所谓符合条件，实际生活里就是国有企业如作为政府的合作伙伴，双方是平等民事主体的关系，要签合同的，这个关系处理上，作为企业一方的国有企业对于要合作的政府一方而言，不能存在行政隶属关系，也不能存在控股这样的产权纽带。这是中国特色，我们今天也不展开讨论这个问题。
中国实际生活中对于PPP，近年各个方面高度重视，企业界也在寻找自己相对应的投资发展机会，我想在这里，把其中一个在学理层面值得探讨的问题稍微展开说一说，就是政府和市场主体——无论国有企业也好，民营企业也好，都是微观市场主体定位，一起来做伙伴关系这样的合作，虽然关于其重要意义大家已有很多值得肯定的探讨，但是确实还有不少人有认识上的困惑。我们研讨了这么多年的政府和企业、政府和市场主体的关系，过去已经认识到政府和企业要划清边界，各有各的活动范围，各自要把自己的定位处理好，不要越界——政府这边既不越位，又不缺位，那就进一步推进到“井水不犯河水”、各行其道这个认识。学术界过去反复说过，流传下来的说法是“让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，到了这里就是让政府的归政府，市场的归市场，本来已达到这样一个认识——这个认识当然有它的进步意义，那就是在我们改革过程中树立起市场要充分发挥作用、政府要实行自己职能调整的观念，对政府越位、缺位这种错位问题，必须改变，这是有很明显的认识进步意义的，三中全会更是明确表达为整个资源配置中市场要发挥决定性作用，跟着的一句，是要求政府更好地发挥作用——这些如果说是在改革开放中我们已经取得的基本共识，而新的疑惑、提问是：到了PPP这里，怎么又开始糊涂了，过去所讲划清边界、井水不犯河水，早已强调了政府不能既当运动员又当裁判员，怎么到了PPP里面看，政府的裁判员、运动员身份都没少？
我觉得这个问题提得很好。必须注意到，三中全会所说的市场发挥资源配置决定性作用和政府更好发挥作用，这里面实际上包含着一个挑战性、创新性地处理政府职能转变，以及政府和市场主体之间关系的命题。政府的职能转变，政府和市场主体的关系，到PPP这里，已经明显表现出一个认识框架内的“螺旋式上升”，哲学上叫“否定之否定”。原来的政府直接操控企业，改变为分清边界、各有各的范围，这是第一重否定，新的“否定之否定”，是螺旋式上升地认识到政府和企业又可以一起做事了，而且是伙伴关系，不是“划清边界”这样一个简单的命题了。在一起和衷共济地以伙伴关系来从事PPP项目建设，这个否定之否定，不是简单回到原来的层次或原点，是螺旋式上升的，是在提升认识基础上要应对现实而做出我们必须有的成功创新。
这里面具体的裁判员和运动员的定位是怎样的呢？首先要注意PPP带来的项目投资机制，鲜明的新特征是阳光化，每个PPP项目从一开始都要经过相关方面的识别、过滤、筛选，锁定一部分可能项目以后，政府、企业和专业机构要在一起做这些项目可行性研究基础之上的“物有所值评价”、“财政承受能力论证”，再推到进一步锁定合作项目以后，形成政府和企业作为伙伴关系的项目合同，其中要包括所有相关风险的分担方案。把这些都做到双方认为、可以讨论的问题已经穷尽了的情况下，经政府、企业自愿签字，项目就取得了一个要受法律保护的合同形式，然后就可以进入实际的建设过程了。
在这种PPP阳光化流程里的不同环节上，总体看政府的裁判员和运动员身份，确实都不缺少，但是可以在不同的环节上合乎客观规律地合理到位。比如，我认为没有签合同时，在前面的项目识别、信息发布、相关的政策研讨等方面，政府显然有裁判员的身份——手上有公共权力，作为社会管理者必须对辖区国土开发的通盘规划给出必要信息，还要负责这个规划的水平达标，规划要经受时间和历史的考验。这些是政府不能不承担的责任，不可能靠市场主体以“试错法”形成一个政府辖区内通盘规划、结构的优化和整个国土开发合理化，政府手上握有公权，“规划先行，多规合一”，给出高水平的规划，显然这是带有裁判员身份定位的，把那么多专家和社会成员互动中各种各样的意见整合在一起，最后拍板，是以裁判员的身份对这个规划做出决策。再往后面的推进过程中，政府还要按照规范掌握流程，必须披露相关各种公共政策的信息，这时候它有没有裁判员身份？显然也是有的，因为公共事务的规则、政策导向，只有政府作为公权在手的裁判员身份才可能有权威性的发布、全局性地给出必要政策信息，让有意愿参加PPP的企业做到对政策了然于胸，来通盘考虑自己的生产经营战略策略，进而考虑是不是足以下决心推进到跟政府签协议，来从事PPP的投资和建设。
但是如果我们再往下走，推到政府和企业已经把合同文本都谈好了而正式签订合同的环节，到正式启动PPP项目的时候，我认为这时候作为具体伙伴一方的政府的身份，就是运动员了，它和签约的企业这个时候一定应是平等的，即以平等民事主体的身份来签这个协议，进而这个协议是要受合同法保护、受与合同法相关的我们整个法律法规体系的保障和制约的。这家政府这时候，就是定位为一个运动员，签约意味着作为伙伴的一方，和企业一起，要通过一个正规的隆重婚礼，继而要维持好、经营好一段“百年好合”的婚姻，完成整个PPP全流程。这期间如果政府自己毁约、不守约，和企业在这方面出现毁约、不守约行为一样，都要受到依据法律形成的制约、问责。所以，我作为学者也一直强调，在法律上，应该认为PPP的合同就是民事合同，政府和企业是真正的、实打实的伙伴关系，这样才可能有长效机制，才可能让企业有信心：这种受法律保护的伙伴关系里面双方是平等的，政府也是运动员。
可能有朋友马上就要问：这时候裁判员到哪里去了？我说，到了这个环节，裁判员是在法那里显身，具体的这家政府，作为伙伴一方，他就是运动员，就这个PPP项目推行的全流程而言，这个身份是不能改变的。政府签约了，也就必须恪守这个身份，必须履约守约。法是这时候的裁判员，政府如果不遵守这套规则、不履行合同的话，法这个裁判员会实施问责，这就是习总书记所说的“把权力关进笼子”，具体来讲我的理解就是把政府权力关进法治化的笼子。
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