[连载]PPP模式的实施方式和适用领域研究(上)

内容提要：本文研究了PPP模式与特许经营、政府购买服务等概念之间的联系和区别，并对特许经营、政府购买服务在立法和适用方式上进行剖析，分析了PPP协议的性质、政府购买服务分为一般购买和PPP购买，探讨了纯公益类项目如何适用PPP模式。建议立法上进行《公共产品和公共服务法》，强调PPP模式的推广应用的关键在于政府职能的转变和让市场在资源配置中起决定作用。

关键词：PPP模式 特许经营 政府采购 非经营项目

“特许经营和PPP就是一回事”？“特许经营立法和PPP立法属于同一个概念”？“BT项目本就是一种政府采购服务的PPP项目”？笔者在PPP实务调查了解中发现， PPP项目不仅仅存在谈判难、落地难、优质难的问题，更多发现PPP项目参与方和相关人员，对PPP模式下相关概念的理解存在不同程度的偏差和混乱，对PPP项目在适用有关规则中存在诸多争议。比较典型的是，PPP模式和特许经营二者之间究竟是覆盖关系，交叉关系，还是平行关系?专业法律人员也无法准确理解PPP模式和特许经营等概念之间的关系，如为某PPP项目提供过法律服务的某知名单位就简单的理解“特许经营和PPP就是一回事”，从而导致PPP项目在落地上存在争议和困惑。

鉴于此，有必要就PPP模式与相关概念之间的关系进行厘清。笔者认为，PPP模式和特许经营、政府采购、股权合作的关系为种属概念关系，PPP模式通过特许经营、政府采购、股权合作等方式中的一种、或组合的方式实现政府与社会资本在公共产品和公共服务领域的合作。

当前，PPP整个法律规范体系由法律法规、部门规章、政策规范等组成（见图1），但就PPP模式的程序立法尚无法律、行政法规规定（特许经营立法现为部门规章），存在PPP程序立法阶位不够、政策规范不协调等状况。PPP模式作为一种投融资模式，其广泛适用于基础设施和公用事业等行业领域，构成PPP模式的政策法规规范体量之大、法域之广，涉及财政税收、成本会计、行政垄断、公司法、金融证券、建筑施工、行业立法等大部的政策法律领域。PPP文件体系的复杂性和宽泛性造成了专业人员理解上的分歧。为此，本文从国家全部的PPP政策法规规范进行梳理，着力厘清PPP模式与特许经营、政府采购、股权合作之间的母子概念关系和应用中存在的问题。

一．PPP模式的由来与发展

PPP实践在过去经历了较长的发展历程（该阶段称为PPP1.0）， PPP概念的正式提出是在十八届三中全会之后（现阶段称为PPP2.0）。为落实党的十八大提出的全面深化改革开放的战略任务，党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。笔者认为，让市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用是本届三中全会重大亮点之一，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。财政部为落实《决定》提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的文件精神，于2014年9月23日出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，这在我国政策体系中出现了政府和社会资本合作模式（PPP）尚属首次。

推广运用政府和社会资本合作模式，是国家当前确定的重大经济改革任务。但PPP模式的孕育发展经历较长的发展阶段，从1994年对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》至2013年党的十八届三中全会作出《决定》，PPP1.O经历了20年左右的跌宕起伏，期间也发生过PPP系列争端，如：福建刺桐大桥项目，该项目为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式，后续发生了无须竞争和收费标准调整困难等损害投资者权益的事情，二则长春汇津污水处理有限公司诉市政府一案，该项目存在政府长期拖欠污水处理费等问题。

为促进社会投资，解决投资中出现的“玻璃门、弹簧门、旋转门”等问题，国务院及部委、地方政府出台了一系列政策规章、规范性文件，如原建设部2000年5月27日发布《城市市政公用事业利用外资暂行规定》、国家计委2001年12月颁布《关于促进和引导民间投资的若干意见》、国家发展计划委员会等部门2002年9月10日联合发出《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》、建设部2002年12月颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、2004年5月1日颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，国务院出台的文件有：2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（老“三十六条”）、2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新“三十六条”）等重要PPP文件，但无法从根本上解决PPP1.0时代存在的制度瓶颈。

PPP1.0时代存在的问题根本在于政府和市场之间的关系。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。1992年党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；2013年党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，整整经历了20年多年的理论实践。PPP1.0时代，政府部门往往在资源配置中起决定作用，出现所谓的“跑部钱进”等现象，这得益于经济在过去30年的高速成长和快速城镇化，政府通过土地财政、外贸顺差使财力大幅增加，从而在基础设施投资领域更有话语权，不但在基础设施和公共服务领域扮演“裁判员”的角色，同时也扮演了“运动员”的角色，存在“政企不分、政事不分、政资不分”，直接导致了PPP1.O时代的困惑和曲折，严重挫伤了社会资本尤其是民营资本的积极性。

因此，PPP2.0时代的开启必须落实让市场在资源配置中起决定作用，同时更好发挥政府作用，这就必须转变政府职能，打造法治政府和服务政府。为此，党中央、国务院出台了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》、《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》、《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》等文件，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度，管住政府有形之手，发挥市场无形之手，激发市场活力，为PPP模式的顺利推广做好顶层设计。
    PPP模式作为基础设施和公共服务领域提供主体和提供方式的一种创新，从过去政府主导投资进行到政府和社会资本合作，实质是政府职能的转变，其顺应了我国经济新常态的需要，有利于现代财税体制的建立，推进国家治理体系和治理能力现代化。

二．PPP模式的实施方式、领域

下面结合党和国家政策、全国人大有关决议来了解对PPP模式实现方式的规定，同时也了解当前PPP模式适用和存在的问题。

（一）PPP实施方式的相关政策立法

1．《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。

2. 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日），作为PPP模式顶层设计的最高政策文件，将基础设施和公共服务的投融资方式概括性描述为“推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。明确了特许经营为社会资本参与基础设施和运营的方式之一，并提出了制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。

3. 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），政府购买服务是PPP模式的一个重要实施方式，该文提出政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。笔者认为，从传统意义上来讲，提供公共产品和公共服务是政府的一项职能，即使由社会资本提供，政府也负有一定的救助和应急责任，PPP模式具有政府采购的特点；但是，从转变职能，建设法治、服务政府角度来看，提供公共产品和公共服务未必是财政的支出责任，随着公共产品和服务领域竞争性环节的价格放开，基础设施和公用事业领域的“使用者付费”、“污染者付费”价格机制的形成，PPP模式实质是政府购买服务的描述具有一定的局限性。

4. 《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），对公用事业和重要公共基础设施领域实行特许经营等方式，引入竞争机制，放开自然垄断行业竞争性业务。

5. 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

6. 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

7.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号），国务院在文件中明确提出推广政府和社会资本合作（PPP）模式。在实施方式和适用领域有以下规定：（1）鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。（2）通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。（3）采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。

8.《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号），对可经营性好的城市污水、垃圾处理设施，采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本，通过资产租赁、转让产权、资产证券化等方式盘活存量资产。

9. 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），该文明确政府和社会资本合作（PPP）模式的概念是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。明确PPP模式的实现方式有特许经营、购买服务、股权合作等方式，对不同类别项目的实施方式进行了明确，如经营性项目采用特许经营、准经营性项目采用特许经营附加部分补贴或直接投资参股等措施，非经营性项目采用政府购买服务方式。该规定有别于财政部，较为完整规定了PPP模式的适用方式。

10. 《污水处理费征收使用管理办法》（财税[2014]151号），第五条 鼓励各地区采取政府与社会资本合作、政府购买服务等多种形式，共同参与城镇排水与污水处理设施投资、建设和运营。第二十九条各地区应当按照《政府采购法》及有关规定，通过公开招标、竞争性谈判等竞争性方式选择符合要求的城镇排水与污水处理服务单位，并采取特许经营、委托运营等多种服务方式。

11. 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过），进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。完善财政资金投资模式，更好发挥产业投资引导基金撬动作用。

12. 《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算的决议》（2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过），强化财政资金政策的导向作用。大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补助、运营补贴等方式，拉动民间资本进入公共服务领域。

13. 《关于2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》（2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过），开展政府和社会资本合作（PPP），通过特许经营、投资补助等多种方式，鼓励引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营。推进投融资体制改革。健全政银企社合作对接机制，推广特许经营等政府和社会资本合作（PPP）模式，推进社会资本参与重大工程建设运营。

从以上文件来看，在公共产品和公共服务领域采用政府和社会资本合作方式的，具体方式包括：特许经营、政府采购、股权合作、投资补助、委托运营等多种方式，其中特许经营作为最重要的实施方式，在各个文件中出现频率最高。特别说明的是，财政部门定位的PPP合作方式较为狭窄，将PPP理解为政府采购服务，或者将PPP和政府采购服务并列，与党中央、全国人大、国务院、发改委系列政策文件有所偏差或不一致。为此，PPP顶层设计的不统一，特许经营和政府采购服务的差异，PPP采购服务和一般采购服务的混同，导致PPP模式参与人员理解上的困难，产生了PPP协议到底是民事争议还是行政争议的纷争。

从以上文件规定可以看出，PPP是合作模式的概称或者统称，PPP模式和特许经营、政府采购服务等概念的之间关系属于种属关系，或母子概念关系。对此，国家发改委法规司司长李亢先生在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》发布会上也明确表示，“PPP也有叫做公私合作伙伴关系的，内涵既包括特许经营，也有股权合作，还有政府购买服务等多种形式。”

（二）PPP模式的适用领域和政策导向

PPP作为社会资本参与基础设施的一种合作模式,核心是建立起价格形成和回报机制，让社会资本通过项目的建设和运营获得收益，同时应避免PPP模式的泛化。为此，PPP模式的适用应当区分基本和非基本需求、资源和非资源性，建立起财政投入和价格调整相结合机制，才能顺利推广和完善PPP模式。我国政策文件中也对PPP的适用领域和项目选择有明确的规定和政策导向。

党的十八届三中《决定》“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，明确了政府特许经营在PPP模式的重要地位，同时，将“投资”和“运营”并列，这和过去地方政府通过BT方式进行融资、建设，项目缺少“运营”特征相区别。笔者认为，“运营”在PPP项目合作周期内占据重要地位，有利于改变过去政府投资重“建设”轻“运营”，有利于通过绩效考核、价格机制等驱使社会资本提高供给效率。

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确了“投资和运营”的范围和收益方式，文中通常模式明确“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报”。为此，PPP项目应当同时具有“运营”和一定“使用者付费”，辅之必要的“政府付费或补贴”。财政部对示范项目也要求，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》同样要求，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

 国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》文中要求，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。该文首次区别了“经营性项目、准经营性项目、非经营性项目”，提出了非经营性项目主要依靠“政府付费”回收投资成本。该规定普遍性规定了三类项目的投资回报机制，尤其为准经营性和非经营性项目采用PPP模式进行了制度设计，要求完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。在项目示范上，要求各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作。

为此，笔者认为，PPP模式适用项目应当具有较好的收益来源，或者匹配一定的经营资源，只有如此才能有效实现政府和社会资本的合作，激发社会资本的投资积极性。对于没有收益来源、纯靠政府付费的项目应当慎用PPP模式，具体理由如下：

1. 1.  该类项目适用PPP模式不符合国家政策导向。

首先，十八届三中全会决定、全国人大决议等政策法律性文件要求社会资本参与的城市建设项目应当具有“运营”的必要条件，财政部在政策中也明确了社会资本承担的运营责任；其次，财政部门强调PPP项目适用具有价格调整机制灵活适于市场化运作的项目，国家发改委也明确非经营性项目应当依法依规配置经营性资源，而非选择单纯的政府付费项目。再次，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）等文件要求，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等项目的建设和运营该项目应当有一定收益来源。为此，诸如普通路桥、涵洞项目本身缺乏经营性，建成后在项目周期内主要进行维护工作，不具有价格收益来源，该类项目推广PPP模式不符合国家政策导向。

1. 2.  该类项目适用PPP模式一定程度上加剧了地方债务风险。

基础设施类项目一般具有投资规模巨大，如轨道交通类项目，投资规模一般都在每公里5亿元人民币以上，普通市政道路项目投资也往往投资过亿，如安庆市外环北路工程道路每公里投资1.3亿多元。财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第二十五条规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。全国人大官方资料显示，2015年底，地方政府债务率为86%，我国规定的地方政府债务率警戒线为100%。普通地级市的综合财力一般在50亿上下，在经济新常态和发展L型趋势下，地方政府财政收入增长缓慢甚至下降，县级政府往往需要中央财政进行保障。因而，如纯公益项目全部由政府付费必然对市、县财政造成相当压力，挤占适合PPP模式项目财政支出的空间，加剧地方债务风险和民生保障压力。

1. 3.  该类项目适用PPP模式未必物有所值和利于公共服务效率的提高。

社会资本参与基础设施建设必然对项目投资回报有一定要求。按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）规定的合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准的要求，现有PPP项目的投资回报率一般在8%左右，而地方政府一般债券10年期收益率一般在4%以下。为此，纯公益类项目采用PPP模式如需政府付费是否符合物有所值值得商榷。
    是否能够提供公共服务效率，笔者认为，社会资本的逐利性决定了经营者必然降低或者消减投资、运营、维护成本。但非经营性的项目决定了在项目生命周期内，除了建设期阶段的一次性巨额投入外，在项目维护阶段缺失通过管理优化、技术革新降低成本的空间，即缺少“运营”空间获得收益。为此，非经营性项目采用PPP模式的维护效率是否一定高于传统投资方式值得思考。

（三）如何看待全国首例市政道路PPP项目

 1. 安徽省安庆市外环北路工程PPP项目概况

据财政部PPP中心信息和财金[2015]109号文，安庆市外环北路工程PPP项目列入了财政部PPP第二批示范项目（见表1）。该道路系普通公路（非收费），2015年5月6日由安庆市住建委与北京城建设计发展集团股份有限公司签订安庆市外环北路工程PPP项目合同，被称为“全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目”。

表1

版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！