存量改建混合PPP项目运行方式的一点思考
随着政府与社会资本合作模式在各个领域的推广，很多存量、改建混合项目（以下简称混合项目）更多的采用了PPP模式，具体运作过程中，大多采用了TOT方式，但是由于混合项目涉及存量资产的使用、人员接收、经营权转让等十分复杂的法律和人的因素，稍有不慎就可能涉及国有资产处置不当或社会稳定问题，因此，笔者结合目前某项目的实际运作，就此做出更多的探讨。
一、目前混合项目运行方式存在的问题
目前混合项目，主要使用移交-运-营移交（以下简称TOT）或重构-运营-移交（以下简称ROT）的运行方式。随着这些运行方式的操作，各个项目都取得了更多的经验，同时也暴露出一些问题：
（一）国有资产的转让法律规范性及流失风险问题
1.国有资产转让的程序合法化问题
目前PPP模式采用的TOT等方式，都不可避免的涉及到国有资产的转移即处置，现实的操作往往是按照双方认同的第三方机构做出评估，之后依据评估数值签署转让合同实施转让。但实际上，我们国家对国有资产的处置有着非常严格的程序，包括且不限于《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（财政部令第3号）在内的文件，都对国有资产处置程序进行了设计，对照其中的规定即可发现，单纯的整体评估就转让，显然不能满足这些要求。
2.国有资产处置的流失风险
由于目前TOT存量资产处理程序的瑕疵，多个环节都有可能导致国有资产的流失。
比如评估环节评估机构的选择、多方评估价格的认定，转让环节的充分竞争方式，交接环节的登记造册、账实查证等等。稍有利益的纠葛，就很容易产生国有资产流失。
（二）转让产生的税费问题
资产的转让，由于买卖合同关系的存在，不可避免的产生了流转税、所得税等纳税问题。
而转让过程中，也产生了与转让相关的评估、交接等环节，这些环节都会需要各方面的人力、物力、财力的付出。
（三）人员接收复杂的操作成本和稳定性问题
1.复杂的人员身份的甄别与转换
存量资产的原有人员，可能既有公务员，又有事业编制，还有企业编制，甚至临时编制或劳务派遣型。
其中，人员身份的甄别、转换，是件非常复杂的工作。尤其是部分单位，还涉及非在岗的人员。转换身份，就涉及一系列政策因素、社会因素、当地文化因素等等。
2.敏感的薪酬福利待遇连续性
由于原有企业的特性，以及前述的人员身份，其自身的薪酬福利待遇五花八门，现有的TOT往往以社会资本承诺“福利待遇不低于原水平”概况，实际上，每个人都有不同的情况，而且原有的一些不公允但被长期压抑的不满，都可能以为一次人员身份的转换，而全面暴露甚至爆发。
每个人员的社保关系，也涉及到转移等具体工作。这些工作涉及到每个人的具体利益，处理起来敏感之极，稍有不慎，就会发生不可预料的问题。
3.繁重的人员思想工作与稳定风险
从一个习惯了被看做“金饭碗”的单位，忽然向社会资本控股的单位转变，这种TOT操作模式下，人员的思想转变是最为难做的工作，而且每个层次的人员，都有不同的心理需求，解决此问题需要繁重的工作。
更为重要的是，完成身份转变之后，漫长的合作期中，逐个风险时时存在。任何一点小事不满意，任何一名员工都有可能到政府那里提出上访等，维稳工作将成为令人焦头烂额的负担。
二、LROT运行方式、经营权有偿转让及劳务合作
（一）存量资产租赁、重构、运营、移交（以下简称LRTOT）的操作内容
在为某市供排水一体化PPP项目咨询时，笔者结合实际，提出了采用存量资产租赁、重构、运营、移交LROT运行方式的方案，即：授权实施机构负责项目合作，某国有公司作为政府出资代表，与社会资本共同组建项目公司（SPC），租赁使用现有存量资产，同时负责融资、设计、建设、运营改扩建部分，形成整体供排水一体化，项目公司通过使用者付费及保底水量补贴等获取合理回报，并在合作期结束将改扩建部分以及租赁资产移交甲方。
通过此运行方式，避免了国有资产转让的种种限制，降低了税费及交易成本，较好的实现政府与社会资本的真正双赢。
至于租赁费用标准，可以结合具体情况，作为社会资本选择招采中一项评价指标。
（二）整体项目的经营权有偿转让
之前政府之所以推广TOT方式，重要的一个目的是利用存量资产置换，给政府其他基础设施和公用事业提供资金来源，照顾到这个方面，采用LRTOT方式时，可以同时采取经营权有偿转让的方法。
即政府将存量及改建混合项目的特许经营权，有偿转让给项目公司，转让总价格可以参照资产账面价格的一定比例竞价确定，并在合作期结束按照社会资本每年一定资金成本由政府购回，资金成本也在社会资本招采中最终确定。
（三）劳务合作
原有企业职工通过原有企业和项目公司劳务合作，原有企业将全部人员给项目公司提供劳务服务，项目公司以明细的现有职工待遇的标准，加上一定上浮比例，向原有单位支付费用（含工资、奖金、社保等），由原有单位向职工发放。
三、LROT运行方式、经营权转让及劳务合作运作中应该注意的问题
（一）存量资产管理单位的存续
LRTOT运行方式的基础，就是原存量资产管理单位的存续，其担负着人员社保管理、租赁资产监督等职责。这就要求，存续单位必须保留最低数量的人力资源，确保工作有人承担。
（二）租赁资产的移交、维保、处置
租赁资产的移交、归交过程，必须拟订严格的方案，确保移交资产清点无误、账实相符。
租赁资产的维保，需要在租赁合同中明确责任，尤其是大修等工作，为便于操作，最好能够将责任全部归于租赁方，这个在实施方案及招采文件中就明示。
而租赁资产的处置，由于资产的国有特性，需要在租赁合同中明确程序，其中必须包括租赁方提出、出租方核实并依法办理国有资产资产的报废、处置等审批手续。
（三）PPP合同体系的完善
在以上运行思路的前提下，PPP合同体系相对于其他方式，要更加复杂，需要另行签署的租赁合同、劳务合作合同等，租赁和劳务合作合同的内容都相对普通的同名合同更加需要结合实际，且不可简单的下载网上范本填空了之。
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