一位从事建筑领域和基础设施建设法律服务18年，近年来仅在PPP领域就已为数十个项目服务的资深律师——曹珊，用她自己的话来说“作为一个以PPP为主要业务领域之一的专业律师，在过去的几年里从新疆到内蒙古，从安徽到贵州，从辽宁到福建，从江西到河南，服务的项目遍布各地。”作为上海市建纬律师事务所副主任的曹珊，在服务的过程中，由于项目需要，一个电话后便立即启程成了她的工作常态。
在曹珊看来，一个PPP项目的落地和健康存续本身就是社会主义市场经济体制持续完善的表现，它离不开高效廉洁守信的当地政府，还离不开创新的投融资机制，以及社会资本的支持以完成合理的交易结构设计和融资到位。
跑现场多了解是必须的
中国经济导报：在过去的几年里，您作为一个以PPP为主要业务领域的专业律师，行遍了大江南北，这多少有些符合“脚底板下做学问”，行万里路的意味。对此您有何感受？
曹珊：本轮PPP推行了5年，PPP市场在这5年里的发展是有非常明显的轨迹。从最初的狂飙突进，甚至被滥用，到2017年底国家下决心清理整顿，再到2018年以来各项鼓励利好政策的不断推出。这个过程中，我的服务也从未间断，包括提供项目的全过程服务、前期服务、执行阶段服务、整改服务、培训等。
以2018年为例，我的飞行公里数是24万公里以上，的确是感受到了奔波的劳顿。但欣慰的是能以专业律师的身份参与到各地的重大项目建设中，看到政府方和社会资本方对PPP模式的理解和应用都在进步，PPP项目的运作质量在逐步提高。对于国家提倡的经济高质量发展以及PPP要走高质量可持续发展之路，的确是实践出真知。需要到项目上实地走访，需要参加项目重要的谈判和研讨会议，了解项目进行过程中遇到的困难和障碍，去提供最符合项目实际需求的法律服务解决方案，而不是闭门造车。今后律师在PPP项目的全生命周期提供法律服务是必然的趋势，为PPP提供法律服务，跑现场、多了解，更是必须的。
对PPP立法的谨慎是合理的
中国经济导报：应该说，目前我国缺乏系统性的规范PPP模式税收问题的法律法规。对此，就您的观察，由于缺乏这方面的法律法规都产生了哪些问题，对此您有何建议？
曹珊：任何一个国家都不能保证关于每个专门问题都有专门的法律法规。而PPP模式中涉及到的税收问题不是无法可依，国家的法律法规中凡是关于税收的规定以及税务部门出台的政策，PPP模式实践中都应当根据实际情况依法适用。税务问题对PPP项目的影响主要是在项目财务回报率、项目现金流及社会投资人回报。由于没有专门针对PPP模式的税收立法，造成PPP项目中税务处理有不确定性，这种不确定可能留下了社会资本和政府方协商的空间。
对于社会资本而言，我认为如果有需要，可以聘请专门的咨询人员，首先应充分利用法规、政策给与的税收优惠，其次进行合理的税务筹划。最后，我希望国家对于有争议的问题能及时出台政策或规定给予统一的规范。比如，对于有的PPP项目中政府给与项目的的财政补助，是否应该征税？业内就存在不同的观点，如果有一个统一的政策出台，可以降低沟通成本，也让项目的开展更具有稳定性。
中国经济导报：对于PPP行业的立法一直都在呼吁，相关部门也都表示近期会出台，但几年过去了，仍然是“只闻其声”，不见“其人”，您有何具体建议？
曹珊：立法的过程都应当遵守我国《立法法》的相关规定，外界评价的“难产”也有过度批评的嫌疑。PPP模式在我国也是才刚刚进入了规范发展阶段，大家都处在消化、学习的阶段。党的十九大以来，能明显感受到各个方面改革的力度在加大。PPP模式的开展可以说是受到各领域法律法规健全发展的影响。比如，2018年底我国出台了统一的《市场准入负面清单（2018版）》，新修订的《农村土地承包法》也已经开始实施，这些都将直接对PPP模式产生影响。因此，我觉得国家对于PPP立法的谨慎是合理的。
建议方面，我认为PPP条例出台后应当能够与所涉及的的法律、法规顺利衔接，避免产生法条打架的现象，能指导现实中PPP模式的推进。总结这5年来的经验、教训，尤其是“92号文”清库之后，PPP项目落地过程中比较普遍的难题，如前期程序问题、融资问题、税费问题、两标并一标等问题，哪些可以写进立法中，使得项目开展得更加规范，都是值得探究的。我想这些从立法角度来说都是值得谨慎的。
合法合规让PPP与地方债实现和谐共生
中国经济导报：在当下的状况下，如何让地方债和PPP和谐共生？
曹珊：就这个话题，我于2017年写过专门的论述文章，名字就叫《地方债与PPP的和谐共生》，有兴趣的读者可以去阅读。PPP本身不是举债的工具，它只是有时被滥用了。所以，财政部、国家发展改革委、司法部、人民银行、原银监会、证监会六部委行会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号），明确规定：“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”
PPP项目经过前期政策的严厉整改，PPP的风险已经基本在可控的范围内。PPP与地方债的和谐共生，其实是在地方经济合法合规的过程中实现的。我国的地方政府融资平台已经在转型中，转型后的还可以担任PPP模式中的社会资本方，这就是一个例证。地方债是地方财政“开前门”开展建设的合法方式，PPP也是进行基础设施建设和公共服务的合法方式，本身并无矛盾之处。在合法合规的前提下，两者都将为地方经济和民生发展作出贡献。
“正本清源”就是要用国家一系列的文件和举措向各界树立标杆。正本和清源其实是互相解释的。正本就是理清楚PPP模式的本来涵义，看清楚国家推行PPP的初心是什么。清源也是这个意思，扫清乱象，让源头活水源远流长，实现可持续的高质量发展。不规范的项目要整改，即使曾经是财政部示范项目，如果发现了违规现象，又不能及时整改的，一样要清理出库。规范是在整个生命周期的各个环节的体现。实现规范，需要遵守法律法规政策的要求，自身更要增强履约意识。
个人对未来PPP在中国的前景是乐观的。国家的营商环境和政策鼓励也在不断出台，PPP发展的政策环境是在变好的。虽然整体经济的下行压力是存在的，但是我国处于城镇化发展阶段，有着补短板、惠民生的发展需求，国家也在大力实施乡村振兴战略，这些都是PPP大有可为的地方。
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