PPP 模式作为舶来品，虽是近几年才提出并推广，但其原理的运用在我国却由来已久。在一些政府传统投资项目中也会运用 PPP 原理，虽然这些项目不是 PPP 项目，但同样实现了政府与合作方的双赢。这些项目起源于本地，合作方在项目前期就充分介入，在价值创新方面有独特思路，能够较好地保障合作方的利益。我国现行的 PPP 模式是在地方政府债务风险凸显的背景下提出，一些地区把 PPP 模式作为解决财政资金紧张的手段，在谋划 PPP 目时，从政府融资角度考虑较多，项目以政府付费为主，长此以往 PPP 模式将难以持续推进；一些地区对 PPP 模式研究不多，对PPP 作用认识不清，认为 PPP 项目的操作流程复杂，工作积极性不高。本文拟通过一些运用 PPP 原理的非 PPP 项目进行分析，为 PPP 模式创新提供借鉴和启发，以期更好地推动 PPP 模式的发展。

（一）某公路隧道路灯改造项目（经

营类政府付费项目）

S 公路有五个隧道，建设于上世纪怨园 年代初，耗能较高，设备老化，2015年公路管理局决定对其路灯系统进行更新改造。项目由合作方投资、建设与管理，合作期为 8 年，投资人的报酬（包括成本与利润）以前三年平均电费 100万元为基数，从节约的电费中按一定比例收回，公路管理局提出亮度要求，定期进行检测，每年根据检测结果付费。该项目属于政府付费的公共服务项目，投资规模不大，招标时的限制条件较少，竞争较为激烈，参与投标企业有十多家，均为民营企业，多家企业拥有节能灯生产和灯光控制的专利技术，有较强的管理水平和技术。经专家评审，确定的中标单位报价（成本补偿与利润）为节约电费的 60%，保修期 3 年。隧道改造完成后，第一年实际支付电费为 40 万元，每期考核亮度均符合要求，社会资本获得报酬为 36 万元。该项目通过引入投资人建设管理，政府不需要投入改造成本，也不需要参与日常管理，每年费用比改造前节约了 24 万元。

（二）某国有林场旅游开发项目（经营类社会付费项目）

G 林场一直以砍伐和销售木材为主，上世纪怨园 年代后期面对木材销路不好、价格下降的形势，提出产业转型，利用林场风景优美、森林茂密的资源开发旅游项目。因林场经济基础差，决定引入合伙人共同开发建设，旅游项目由投资方负责开发建设，营业后安排部分林场职工就业。林场负责政策处理，旅游用地和场部房产出租给投资方，林场收入有租金和门票分成两项，既能保障日常费用又能享受超额收益，合作期限为 40 年，合作期满后资产无偿归林场所有。该项目属于消费者付费的经营性项目，合作时根据双方特点各自承担相应职责，合作内容简单清晰。投资人承担基础设施的融资、设计、建设与经营，项目用地的政策处理由林场负责，前期不需要支付大额的土地成本，减少资金压力，降低项目风险。林场主要做好政策处理与森林保护工作，不会介入旅游项目具体管理，林场不需要新增投资，不会产生债务风险。

（三）某体育场改造项目（非经营性

项目）

乙县的体育场建造于上世纪 90 年代初，随着县城人口增加和生活水平提高，原有简单的场地已不能满足需求，2010 年拟改建为全民健身中心。为更大发挥场地作用和减少政府投资成本，由投资方负责项目设计、融资、建设和营运，建成后体育设施作为大产权交给府，多出的商业部分 40 年产权归投资方所有。项目采用土地招拍挂方式选择社会资本，土地拍卖款交给政府，由政府分阶段返还用于项目建设。该项目运用市场机制，根据项目的位置、特点，合理规划设计，将体育文化、日常消费、休闲娱乐、商务活动等功能有机组合，最大限度地发掘这些资源的潜力。项目通过向地下地上要空间，增加商业设施，引入知名企业实现价值创新，政府没有投入一分钱，就建成了一座现代化的空中体育场。

（一）经营类公共服务项目要加快推广运用 PPP 模式

在政府公共事务中，有大量项目涉及日常经营管理内容，如街道红绿灯、公园、绿化、亮化工程等，政府通常设立事业单位或国有企业进行管理，造成部门机构与人员繁多，还存在经营成本高、服务质量差的弊端。提高经营类公共服务项目质量是转变政府职能和供给侧结构性改革的一个重要内容，从前期的 PPP 项目看，涉及公共服务的 PPP 项目比例还不高，政府部门要加大改革力度，经营性公共服务项目要根据中央要求加快推广运用 PPP 模式,在合作过程中，政府部门不再介入具体管理，只制定相关标准，做好监督考核工作，项目的投资、设计、建设、管理交由投资人负责，让企业自由竞争、自主经营。政府部门不仅可以节约投资成本，减少日常的管理，还扩大民营企业投资渠道，提高公共服务的质量。

（二）合作前已确定内容不纳入 PPP合作范围

从前期推出的 PPP 项目分析，一些BP项目的政策处理等费用很高，造成投资规模巨大，如某水利项目投资额 7.8亿元，其中政策处理等前期费用达 4.9 亿元，第一年的支出责任占当地财政支出3.2%。一个项目投资规模太大，不仅给社会投资人带来巨大的资金压力，还影响中小型企业参与竞争，也加大了政府的财政风险，同时还影响 PPP 模式的长期有序推进。使用者付费的 PPP 项目，合作双方结构简单，责任清晰，对于社会资本通过管理、技术创新实现的盈利，或管理不善造成的损失，政府不限制也不承担相关责任。在采购社会资本前，已确定的成本或规定由政府负责支付的成本，建议不要纳入 PPP 的合作范围，非经营性项目直接作为政府配套支出，经营性项目可采用承租方式。因为这些工作由政府承担，纳入合作范围并不能发挥社会资本的管理与技术优势；其次还会增加项目的投资成本，政府的信誉相对于社会资本更高，政府的债券利率比社会资本的融资利率更低，社会资本还有税收、利润等成本，这些固定成本纳入合作范围，会增加项目总投资。

（三）非经营性项目采用 PPP 模式要产生新的价值

从前期推广的 PPP 项目分析，政府部门过于强调 PPP 模式的融资功能，把它当成化解当前政府债务危机的一种手段，大量经营性内容不多的项目采用BP模式。这些项目，由政府部门负责设计，社会资本方承担建设，这样的合作模式，并不能很好地发挥社会资本的创新与经营能力，还会增加政府隐性负债，项目变更、质量等问题也容易引起争议。BP模式只是项目建设的一种方式，也有其优缺点，并不是所有的项目都适宜采用 PPP 模式，特别是非经营性的公共服务项目。非经营性公共服务项目只有符合特定的条件才能采用 PPP 模式，不能通过捆绑其他经营性项目就采用 PPP 模式。如引入社会资本，通过模式创新，增加商业因素和经营内容等方式，创造出新的价值。

（一）注重 PPP 模式的实质，助推BP模式全面推广

（二）增加社会发起项目比例，发挥社会资本创新能力

从财政部 PPP 综合信息平台项目来看，项目的发起方式基本以政府发起为主，社会资本在项目前期参与度不高，不利于发挥社会资本创新优势。PPP 模式是引进先进的管理和技术，就要给予社会资本足够的创新空间。一是要加大向社会征集 PPP 项目的力度，财政部门每年要向社会公开征集拟采用 PPP 项目的方案，对优秀的项目方案纳入 PPP 项目储备库，并给予奖励，提高社会资本发起BP项目的比例。二是项目设计等前期工作尽量由社会资本完成，引导社会资本在不影响社会公众利益的前提下，从公众价值主张出发，以公众需求为中心，多开展价值创造和价值传递，从而减少政府财政支出，并获取合理的投资回报。

（三）优化物有所值评价流程，实现对项目的择优能力

物有所值评价是判断一个公共服务项目是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式第一道关口，目前按单个项目进行测算评价，容易受政府意志的影响，不能体现择优原则，物有所值评价的工作量大且效果不佳。建议物有所值定性评价在每年由财政部门统一开展，对所有纳入 PPP 储备库的项目（包括政府发起和社会发展的项目）一起开展定性评价，聘请专家统一打分，根据财政承受能力的情况，按分数高低选择优质项目纳入 PPP 项目计划库，通过评审的项目要控制在一定比例内（如 60%），从而更好发挥物有所值评价对项目的择优能力。只有纳入计划库的项目才能选择咨询机构，开始编制实施方案，开展定量评价、财政承受能力论证、列入年度投资计划等后续工作。

 作者单位：丽水市财务总监管理中心