写在前面 2019年3月8日，财政部印发财金10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，一石激起千层浪。
事实上，由于业界对于PPP项目形成中长期财政支出事项可能被直接归属于地方政府隐形债务的担心，过去数月间，“PPP要凉”之声不绝于耳。
终于，财政部终于下发了这份10号文——文件旨在规范PPP发展，同时明确在“有效防控隐性债务风险”这个大前提下。PPP应当发挥其应有作用，补短板、促发展。
所以这个前提也是给所有的PPPer们定了心：
规范的PPP项目的中长期财政支出，不会形成政府隐形债务。
本文纲要 第一部分 财金10号文关键影响
第二部分 PPP的过往与监管趋势
一、PPP历程：历史、现状和萌芽
二、PPP初心遇阻：控债和投资
三、PPP症结：GDP决定总规模
四、PPP定义方向：广义和狭义
五、PPP机遇：帕累托的行业选择
六、PPP融资中的政府和金融机构
七、PPP主体：运营、投融、协调
八、PPP监管：趋势和审核要点
第一部分 财金10号文重点解读
本财金10号文的关键，就是通过又一次明确了PPP项目要求的正负面清单，明确规范的PPP相关中长期支出不会形成隐性债务；同时明确，政府付费模式在合规即满足审慎性要求的前提下依然可行。
对于已提出过、仅是重申的负面清单要求，本文件依然是要求先整改，实在不行就退库。
完全新增的要求主要是重新之前一些不规范做法，或明确了有争议的问题，并且新老划断，主要对新项目作要求。
同时，针对已经形成了地方政府隐性债务，并且不能整改的项目，财政部也表明了其坚决态度：退库，问责。
（一）正面清单：规范的PPP的要求
1、基本条件
期限10年+，通过两评，责任风险分配、付费机制、项目资本金、签约主体及入库要求合规。
2、政府付费项目附加审慎要求（新上项目）
财政支出责任占比超5%的不得新上政府付费项目（污水、垃圾处理项目除外）；
不得采用单一来源采购方式选择社会资本方；
严控成本，加强跟踪审计。
为避免监管，规定通过打捆包装形式，将本来是政府付费伪装成所谓使用者付费的，同样不得入库。判断方式依据为项目关联性和使用者付费比例（<10%）。
3、强化财政支出责任监管
每年PPP项目财政支出上限就是【一般公共预算支出×10%】,不包含政府性基金预算支出等其他项目。
新增7%的警戒线。
（二）负面清单：违者限期整改/退库
负面清单多为此前文件已经要求过的内容。
但是对于部分细节有所调整，或对此前未明确部分有所明确。
1、政府方或政府方出资代表不合规情形
存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。
通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
注：1的情形直接问责+退库 2、社会资本方相关不合规情形
本级政府所属的融资平台作为社会资本参与本级PPP项目的。
本级政府所属的融资平台参股并能对其经营构成实质影响的国企为社会资本参与本级PPP项目的。
社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任。
政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
3、PPP项目程序不合规情形
未经法定程序选择社会资本方的。
未按规定通两评。
规避财政承受能力10%红线。
4、项目资本金不合规情形
以债务性资金充当项目资本金。
项目资本金虚假出资或出资不实的。
5、信披不合规情形
未按规定及时充分披露项目信息。
披露虚假项目信息。
注：2-5的情形应在限期内整改。无法整改或逾期整改不到位则退库。如涉及增加地方政府隐性债务的，问责。
财金10号文原文及逐条解读，可参考《逐条解读！财金10号文：政府付费还能做！规范的PPP不会形成隐性债务》
第二部分 PPP的过往与监管趋势
一、PPP历程：历史、现状和萌芽
谈到中国PPP发展史，不必说十九世纪获取军工、粮草、药材军供特许经营权的胡雪岩，也不说十四世纪承揽南京城墙修建，运维BT延长版的沈万三；实际更早的PPP案例，可以追溯到公元前一百多年，承揽盐铁特许经营的司马相如老丈人卓氏家族，以及大致同期西汉铜矿铸币特许经营的邓通。
不过如今的中国，作为世界主要经济体中独一无二的社会主义经济体制国家，在行政管理、财税体制方面，与西方国家有着千差万别。如果用直接套西方PPP理论，来指导中国当前的PPP实践，恐怕不免会南橘北枳。
（一）PPP试点阶段发展状况（1984-2014年） 1984-2014年的30年间，在改革开放、引进外资、拉动投资等多方面政策机制的作用下，中国开始了以BOT形式为主的PPP试点。
这一时期，实施了很多至今仍广为学习和研讨的PPP项目案例，积累了较为丰富的BOT项目发起、合作、运营和管理经验。如北京第十水厂、北京地铁四号线、大场水厂BOT项目、大连路隧道项目、长沙望城电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、广深高速公路、广西来宾B电厂项目、深圳沙角B电厂、武汉军山长江大桥项目等。
这一时期的PPP项目特征主要表现为：
1．合作形式以BOT模式为主；
2．项目领域以交通、能源、水务和垃圾处理项目为主；
3．除政策因素外，项目自身盈利能力是考量重点。
根据明树数据，2014年以前的PPP项目总体体量很小，总投资额不超过1万亿。平均到年度来看，其对于宏观经济发展的意义，更多地是体现在理论层面上的。
圄于当时的现代企业制度、产权保护制度等多方面的法律体系、经济运行、调控手段、政策理念，PPP成长环境并不理想，这也是中国PPP试点阶段未能蓬勃发展的主要原因之一。
（二）PPP推广阶段发展状况（2014-2018年） 截至2017年末，PPP项目累计入库规模（92号文之前口径）达到了历史最高的17.74万亿元，PPP项目成交规模保持增长态势。截至2017年累计成交9.13万亿元，其中2017年当年成交4.73万亿元（参见PPP入库和成交规模图）。
PPP入库和成交规模图（92号文之前口径）
数据来源：明树数据。单位：万亿元。
因未能查询到2014年前的各年PPP项目年成交额，所以2014年PPP项目成交数据，实际为2014年以前的累计成交额。
由于技术、融资、政策等多方面原因，PPP一直未能占据主流地位，令参与各方大失所望。从2008年开始算起，地方政府持续大举筹集外部资金供给公共服务产品的十年间，PPP模式的规模占比几乎小于所有常见的筹资模式，可以说尚未占有一席之地。
截至2018年1月末，已落地项目中已开工建设并实际发生支出的项目共1219个，涉及投资额1.7万亿元（财政部PPP中心）。考虑到分期建设及可融性因素，估计实际支出额可能不足万亿元。
（三）PPP呈现薄发特征 历经大力清库以及识别阶段项目调出项目库后，2018年上半年的PPP规模，依照PPP项目行业领域和回报机制进行划分的比重分布，基本上没有变化。这反映出监管层清库的主要目标还是合规性。
经过近五年PPP推广阶段的技术磨合与政策完善，尤其是经历2017年以来的强监管系列政策之后，越来越多的PPP参与方开始表现出对市场现状和政策体系的适应性。尽管到位投资额依旧较少，但落地项目比率呈现稳步增加趋势，PPP市场开始呈现薄发态势。
二、PPP初心遇阻：控债和投资
（一）监管部门：控债投资进退维谷 基于PPP的风险配置和开源节流意义，监管部门的初衷是化解或至少是隔离债务，同时保持投资增势不减。但是，目前按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助的分类管理测算方式，在技术上不利于上述目标的实现。
PPP的回报机制三类划分法与原有19号文[1]的政府债务三类划分法，无法在技术上形成一一对应。具体来说，除了占比极少的使用者付费项目能够与部分“有收益的公益性项目”形成对应关系之外，政府付费和可行性缺口补助类项目中，均存在着既有一部分“有收益的公益性项目”，又有一部分“无收益的公益性项目”的情况。
另外，由于在现实中建设成本与运营维护费的测算边界并不是很清晰，测算预估值也很难精准，导致对项目建设成本投资的财政净支出责任的测算比较模糊，可行性缺口补助项目中“有无收益”的比例也难以精确计算。
寄予在PPP之上的开源节流期望，由于缺少有效的技术工具以进行度量和测算，再加上现实中相当部分PPP项目的支出责任相对刚性，多种因素在客观上共同助长了消费性项目内容的大行其道——于是开源不成，反而打开了支出责任的口子。
无奈之下，监管部门只好采取了“支出责任不得超出财承10%红线”的类配额约束下策，无意中显露了PPP模式发展与监管的艰难。
（二）项目主体：程序繁冗、水土不服 PPP项目审批漫长，是令参与各方颇为头痛的问题之一。
按照2017年初业内一般观点，较为顺利的PPP项目，大约可在10-12个月内完成审批。然而在这一年左右的时间内，项目时机、监管政策、政府决策、财力状况、银根松紧，甚至项目主体决策人本人，往往都会发生变化。审批周期较长，客观上也造成PPP项目本身应对地方经济发展所需的应急性能不佳。
同时，PPP项目行业分布的细类大多较高大上，这些阳春白雪的顶级武功到了民间，却经常遭遇水土不服，坊间笑谈为“武功再高，不如菜刀”——比如高速公路、兴修水利、环境园林等等，与市县级地方政府所需的城镇化建设需求之间的匹配度存在差异。这也已成为PPP项目发展规模受限的主要原因。
（三）爱好者们：文件规范理解困难 PPP开启了有史以来政府与民间的最大规模合作，累计进单入库项目投资额已超2017年GDP的1/5，除了地方政府、金融机构和社会资本，还吸引了最广泛的爱好者群体，共同参与猜测政策法规文件句义。
然而，由于对现有公司法、合同法、预算法、采购法、特许经营办法的理解困难，尤其是在尚不深刻理解部委分工的情况下，摆在爱好者们面前的大约一百来个PPP文件，成为了语言鸿沟。
什么是地方政府融资平台公司？它能否担任社会资本方？保底量承诺算不算地方政府兜底承诺？如何限制社会资本方股份转让？投资人借款入股算不算债务性资本金？怎样判断入股资金是不是借的？什么是将项目运营责任返包给第三方承担？——纠结着爱好者们的困扰太多了，于是这些爱好者们得出了PPP发展的瓶颈所在：文件太多。
如此，尽管发改、财政、资源、银保监等部委的专业力量已数十倍于民间，且分工目标各不相同，但爱好者们为了便于辨别真伪PPP，仍然热衷于提出各种合理化建议。
同时，PPP立法成了爱好者们众望所归的神灯，“这样装订在一起看着多方便”——每次PPP条例列入立法计划，都带来欢呼一片。可目前的情形是，除了对PPP的译文没有异议之外，包括年限规模、内容范围、运营与否、债务判断、权益比例、部门分工等在内的，几乎所有的环节都成为了PPP理论界的争论战场。
显而易见的是，为了便于理解而出台法律，其间的过程中，无论是搁置抑或压制争议，都会带来对经济发展、债务管控甚至社会公平的不健康影响。
三、PPP症结：GDP决定总规模
（一）回报财承成为两难抉择——方案难产 由于很多PPP项目并不具备启动条件，在合作年限、熨平支出、压缩财承、风险配置、回报可行、融资可行、合规审核、满足本地经济社会发展需求等多方面要求下，若要设计一个可行的PPP项目实施方案，其技术难度已达到了相当复杂的程度。事实上，日常接触的PPP项目，能够满足上述全部要求的实施方案少之又少。
专注于风险分配机制、移交安排机制的方案设计，则更像是一整套针对防范外星人来袭的战略方案：敌人是谁？敌人在哪？敌人用什么武器、在什么时间攻击我们？——相关技战术可能更需要求助于《三体》——PPP项目所需的建设制造技术、运维管理水平、资金筹集能力、沟通协调能力等多方面的不成熟，只能带来弱不禁风的风险控制能力。
（二）经济环境制约盈利能力——发展瓶颈 PPP是将原由政府承担的提供公共产品与服务的部分职能，以市场化方式，交由在风控或管理方面更适宜的社会资本提供，其实质是社会分工的进一步合理化。
但是，这种分工合理化的核心困难，通常是因项目规模庞大而导致合作细节繁杂；更可怕的是，即使如此，仍难以应对在漫长合作周期中的海量风险。
能够消弭这种风险的力量，来源于PPP项目的利润实现能力，包括风险在内的成本控制能力。因此，除了完善的法治环境、健康的审批制度等客观要求外，还需要一个具有足够管理能力、技术水平、资金实力的社会资本方。遗憾的是，这远不是喝几杯PPP培训课上的白开水所能实现的。
PPP模式确有提质增效、拉动投资的功能，但PPP模式并没有显著的扭亏为盈效果。原本微利或亏损的旅游、文体、养老、农业、教育产业，并不会因为使用PPP模式就变为高利润行业。在转而求助政府付费补助的方向上受到了财承红线的压制后，如何抑制10-30年的项目运营期风险，就必然成为了投资方的最大痛点。
比起2014年之后的PPP推广阶段，2014年之前30年试点阶段的PPP项目，总体上显得更成功些。相对合理的解释是，社会资本方的综合能力，和具备综合能力社会资本方的数量，主要依赖于社会生产力总体水平——GDP的水平。
（三）GDP决定PPP项目规模——症结所在 截至2016年，中国GDP约占全球1/6；截至2017年末，PPP项目累计入库规模（92号文之前口径）达到了历史最高的17.74万亿元。粗略计算的每单位GDP所支持的PPP入库项目规模，中国是世界上以发达国家为主的其他国家的20倍。
虽然这种类比不尽科学，但在一定程度上仍凸显问题：难道是我国的经济水平、法治环境、技术水平、资本实力，或者金融市场成熟程度，都远比西方发达国家更加适合于以PPP的形式来操作么？
或许可以说，至少在基建热情方面，是这样的。
在使用者付费PPP项目被挖掘殆尽后，在剩余占比90%或纯或不纯的政府付费PPP项目中，显然大量存在不符客观实施条件的情形——从发展进程所达到的技术水平和资金规模的角度来看，必须以PPP模式来加以实施才能实现“物有所值”的市政和交运项目规模，远没有那么大。遑论其他微利或无利行业。
时至今日，中国PPP人必须摸索自己特有的新时代中国特色社会主义PPP理论，寻求19号文控债思路所指向的“有收益的公益性项目”，重新回归PPP模式的发展初衷——投资与控债，而不是争夺挤压财承空间。
本文将在下文系统研讨PPP的广狭定义及其发展方向，并集中研究PPP行业发展的适宜行业机会。
四、PPP定义之方向：广义和狭义
（一）国家层面的PPP广义定义和功能 1．国家层面的PPP广义定义 国办发42号文[2]是目前公认的国家层面PPP政策文件，按照该文件对于PPP的定义，政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP），是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
42号文对于PPP定义的规范比较宽泛，概括起来要点有三：
政府采取竞争性方式择优选择；
由具投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务；
政府依绩效向社会资本支付对价。
42号文给出的PPP定义，可以看做是PPP的广义定义。按照42号文定义标准，包括ABO[3]等现行的很多政府筹资方式都可以纳入PPP的领域范围。
这一定义标准对于发挥PPP模式提质增效、拉动投资功能具有重大意义。在防控债务方面，42号文坚持了43号文[4]的“政企分开”思路，要求禁止保底承诺。
2．国家层面的PPP功能定位 国办发42号文对于PPP功能的表述可以归纳为：提质增效、投资增长、防控债务等重要意义。
（1）提质增效意义：“优化配置，政企职责分开，深化投融资体制改革”。
作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督和合作者，减少直接参与微观事务，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（2）保持投资增长：“激活经济，盘活投资渠道，增强经济增长的动力”。
政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。
（3）防控政府债务：“完善财政，弥补财政不足，化解政府性债务风险”。
在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
3．PPP广义定义的若干辨析 （1）PPP“社会资本”定义
国办发42号文所述政府和社会资本合作模式中的“社会资本”，是指“国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业”，并不限于私营企业。
（2）多处鼓励PPP项目融资
42号文多处强调鼓励PPP项目融资，鼓励将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目；42号文并未禁止融资平台，亦未禁止平台融资。
与43号文的宗旨一样，42号文重申的是“严禁融资平台公司通过（政府）保底承诺等方式进行变相融资”。PPP模式与融资平台是不同角度的概念，完全割裂开来的理解是片面的。
（二）部委层面的PPP分工、定义 1．部委层面的PPP分工 国办发42号文对于PPP职能分工的表述是：
（二十三）加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。
财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。
教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。
地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实；可根据本地区实际情况，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。
其中，所谓“相关领域”在42号文中的表述依次是
（七）明确项目实施的管理框架。
（八）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹控制财政支出责任。
（九）建立多层次监督管理体系。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准规范机制。
（十）完善公共服务价格调整机制。
（十一）完善法律法规体系，推进相关立法。
这里应当注意的是，除42号文以外，并没有对PPP的国家层面定义；42号文既没有全权授权任何部委PPP管理职能，也并未赋予任何部委新的管理职能。部委文件做出的PPP相关规定，其效力限于该部委原本所承担的职能分工范围内。
用理论界观点举例来说，发改部门在PPP项目立项审批中，主要负责新建项目审批，并不负责改建项目审批。例如某些TOT项目，未必须经发改部门审批。财政部门在PPP管理中，主要负责有财政支出责任的PPP项目管理；各行业主管部门主要负责制定本行业PPP的技术标准规范机制。
但是，据此认为“部委文件不属于法律范畴，故效力较弱”的观点，是片面的。部委文件对于PPP主角之一的地方政府，具有强有力的约束力，整体作用不容小觑。
2．部委层面的狭义定义和意义 部委PPP文件的效力，局限于该部委的分管工作范围内，因此，本文将部委文件所规范的PPP定义，称为PPP的狭义定义。
（1）发改委的PPP定义和意义
一般认为，发改委近年来关于PPP的最早论述见于发改投资[2014]2724号文[5]：
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。
（2）财政部的PPP定义和意义
一般认为，财政部近年来关于PPP的最早论述见于财金[2014]76号文[6]：
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。
立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
（3）理解部委的狭义PPP定义差异
从定义开始，各部委的PPP概念、范围和意义等诸多因素，几乎从未完全相同过，成为了包括地方政府在内的PPP参与方的最大困惑。
准确掌握部委PPP文件中的差异，切入点在于先要理解部委分工。由于各部委分管领域不同，有衔接无重复，因此各部委PPP文件之间也不可能存在矛盾之处。
部委PPP文件中常有提及分管领域之外的工作，应该理解只是出于表述的方便，也可以看做是并无效力。相关规定要求，以分管该项工作的部委文件为准。
（三）发展中的广义PPP筹资方式 伴随着多层面PPP定义的，是沿着广义PPP定义而广泛开展的多种政府筹资方式。
1．使用者付费PPP项目 使用者付费类型的政府与社会资本合作项目，是最普遍的不涉及财政支出责任的广义PPP项目类型。
比如遍地开花的地下商业街，广泛采取了人防工程改造的BOT模式，也有与地铁联合建设的地下商业街，都不涉及财政的支出责任。
2．TOT类型的PPP项目 TOT（Transfer-Operate-Transfer），通常是指将项目一定期限产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理，并依约在期满时移交资产的方式。
从本质上讲，TOT是国有资本运营的方式之一。与使用者付费项目相类似的，不需要政府付费的TOT项目，也不涉及财政的支出责任。
3．政府采购中的运营合作 在一般情况下，政府采购行为并不被视为政府与社会资本的合作。但是政府向融资平台公司或向成功转型的公益建设国企的采购或者意向采购，实质上是政府筹资中有运营内容的合作。
4．购买服务的ABO类型 政府与社会资本合作是ABO项目中的必然内容，所以ABO项目必然属于广义PPP范畴。
其中，ABO项目交付内容为服务的，属于政府购买服务，是一种政府购买服务类型的特殊PPP项目。
注：北京市政府大规模采用的授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）的ABO模式，是由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。
有关广义PPP的相关类型，还包括托管开发区和招商引资、搬迁贷款等多种模式，相关内容介绍还可参见《再谈地方政府筹资：八种可行方式及四类违规案例》。
广义PPP项目的蓬勃发展，与狭义PPP项目一同带来了政府筹资领域的春天，推动实现了提质增效、投资增长、防控债务。
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