【环保公用|太平洋证券】财金10号文规范未来PPP发展,PPP项目将迎更严强监管

 财金10号文规范PPP发展，相较此前PPP项目将迎更严强监管。3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》既肯定了政府和社会资本合作（PPP）模式在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，也指出当前存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。财政部此次发文提出PPP规范发展的总体要求，要求各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展，并对以上四则原则作出了具体解释。在PPP实施细则上提出了六个规范的PPP应符合的条件，以及同时还需要满足的三条审慎条件并明确了政府支出责任监管。在加强项目规范管理方面，财政部要求不能出现政府承诺最低收益、不能未经法定程序选择社会资本方、不能以债务性资金出资、要及时准确披露信息。此外，《意见》中还提出了要从鼓励参与、融资支持、分类指导等七条营造规范发展良好环境的举措。最后要求各级财政部门要协同配合抓好落实。

新规约束指标更严格，相应准入条件收紧。通过对比此前发布的《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》，《意见》对未来的政府付费项目提出了更严格的要求。首先，为了控制政府债务规模，在新发布的《意见》中，财政支出责任占比红线由10%降至5%。具体而言，要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。但是污水处理、垃圾处理等依照收支两条线管理表现为政府付费形式的除外。其次，《意见》还明确了PPP项目参与各方的责任，要求社会资本除负责运营外还要承担风险，不能仅仅是建设施工者，目前已经脱离了市场化运作的项目会面临限期整改、清库的处罚。并且限制了关联平台公司冒充社会资本参与项目。这些举措有助于PPP项目更具市场化，但也使得项目会面临社会资本参与不足、缺乏资金的局面。

此前打擦边球的可行性缺口补助项目，今后将难以入库。为规避纯政府付费项目准入限制，此前出现不少将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的项目，此次10号文规定今后此类项目不予入库。截止2018年12月末，财政部PPP项目管理库累计使用者付费类项目投资额1.1万亿元，占管理库的8.2%；累计可行性缺口补助类项目投资额8.7万亿元，占管理库的65.8%；累计政府付费类项目投资额3.4万亿元，占管理库的26.1%。既有项目中，可行性缺口+纯政府付费类项目合计占比近92%，这其中可以窥见今后进入项目运营期时政府的支付压力，也能够明白此时喊刹车的必要性。

强化支出责任监管，明确规定政府性基金预算等不得用于PPP项目运营补贴支出。财金10号文再次强调每一年度本级全部PPP项目财政支出，不超过当年本级一般公共预算支出的10%，并要确保从一般公共预算中列支，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。此前的2016年财金90号文件，对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目，也就是说此前的土地出让金等还可以作为补充支出，但自财金10号文后支出只能由一般公共预算列支。

再次强调禁止以债务性资金充当项目资本金，整改不到位的予以清退。财金10号文规定项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东需以自有资金按时足额缴纳资本金，以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的应在限期内进行整改，无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退。财金〔2018〕23号文已明确规定对于项目资本金要做穿透核查，确定是否为债务资金，此次财金10号文是对去年政策的延续。项目资本金必须为自有资金的卡口约束，是目前制约项目推进的主要原因之一，并且各参与社会资本方经历过去三年的高速发展之后，都面临着自身降负债的需求，拓宽真股权长久期的项目资本金来源是一大难题。在本周的19大工作报告中提到，要适当降低基础设施等项目资本金比例，上一次调低是2015年9月国务院发布的《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》，城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项由25%调整为20%。根据当前政策要求，如继续下调其实也是暂缓之计，重点还是要引导保险资金、中国PPP基金等长久期基金加大项目股权投资力度， 同时鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。