PPP监管新老划断!财政部明确付费5%红线等新规仅适用于新项目


来自:ppp资讯信息港     发表于:2019-03-15 20:58:08     浏览:201次

 第一财经 | 2019.03.13

近日财政部印发《关于推进政府和社会资本合作(PPP)规范发展的实施意见》(下称《意见》)引发市场热议,市场人士对这份《意见》有着不同的解读和看法。

3月13日财政部金融司有关负责人对该《意见》有关情况回答了记者的提问。

该负责人称,《意见》重申基本立场:即对于规范的PPP项目,要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目,要限期整改完善,构成违法违规举债的,要坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号,能够稳定市场预期,提振市场信心,推动PPP事业行稳致远。

这次《意见》主要内容采取正负面清单相结合的方式,细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。

其中,规范的PPP项目形成的财政支出责任,是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,应当依法依规纳入预算管理。

这一表述旨在明晰规范的PPP项目未来支出责任不属于政府隐性债务。在中央要求遏制隐性债务增长的大背景下,这将打消社会资本和地方政府对做规范PPP项目的顾虑。

PPP项目付费模式中,政府付费模式是其中之一。此次《意见》首次明确了限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目,同时严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目打捆,或者增加少量使用者付费内容等方式规避上述要求,该地区新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%。这一新规引发了市场热议。

上述负责人表示,从实践情况看,由于政府付费项目的全部回报均来源于政府方,一些参与方为规避投资风险,通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式,固化政府支出责任,由政府实际兜底项目风险,将社会资本的股权投资行为变成政府还本付息的举债融资行为。而出台上述新规是考虑到政府付费是PPP项目的三种回报机制之一,通过建立按效付费机制,可以合理分配项目风险,发挥社会资本专业优势,促进公共服务提质增效。

据统计,目前全国2519个已实施PPP项目的行政区(包括省、市、县三级)中,已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。

该负责人称,限制这些地区新上政府付费项目,不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划,防止中长期财政支出压力过快增长,而且有助于发挥社会资本的专业优势,充分挖掘PPP项目的潜在市场价值,提高市场化运营水平。《意见》印发之日起,财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目入库申请。

除了上述政府付费项目5%红线外,《意见》另一大新设立限制条件是新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出。

上述负责人解释,这主要考虑:一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出,“放大分母”,规避一般公共预算10%的硬性约束。二是政府性基金预算“以收定支”,且各年度收支规模波动较大、不确定性强,从中安排PPP项目中长期补贴支出,会增加财政支出风险,难以切实保障PPP项目合同履约。三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源,若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出,容易造成“一女多嫁”,不仅加大地方政府偿债压力,也不利于PPP项目本身的可持续。

该负责人强调,目前《意见》新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出两条,且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。

值得注意的是,这两条新规对污水、垃圾处理留有空间。

《意见》称,按照“实质重于形式”原则,对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费,但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目作了例外规定。另外,纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等,可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。

此前财政部等四部委发文要求政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式,未有效落实全面实施PPP模式政策的项目,原则上不予安排相关预算支出。

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