【原创】探讨:PPP模式如何化解地方政府债务

目前我国实体经济的发展面临突出问题，亟待调整投资结构与产业结构。同时，政府负债率过高，地方平台增速过快，政府变相融资、各种隐性担保屡禁不止，部分地方政府借道PPP模式施行“明股实债”突破财政预算的底线和10%地方可支配财力的红线。

2014年8月份，《新预算法》颁布，对地方政府的债务管理作出明确规定。同年10月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文），提出要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制；用两种思路来解决政府举债融资问题。一是对于存量债务要进行甄别和划分，然后再进行置换。二是新增债务分类考虑：公益性债务通过发行地方政府债，经营性债务通过市场化的融资方式解决。对于一些准经营性的项目，可以通过发行专项债券或者PPP模式解决。同时提出划清三条界限：中央政府与地方政府债务进行切割，中央不为地方债务兜底；地方政府和融资平台的债务要进行切割，不能代政府再融资；处理好政府和市场之间的关系。

一、地方政府债务形成的原因

（一）地方政府融资平台的诞生

由于地方政府不能发行债券融资，只能针对贷款通则对借款人的规定想办法，因此各大商业银行建议地方政府成立融资平台公司，负责承接来自商业银行的贷款。

地方政府在面临着公共产品和公共服务供给短缺、财政资金短缺的双重压力下，在中央转移支付不足以支配地方事权支出的前提下，很多地方政府开始尝试通过资产划拨、注入土地资产等成立投融资平台公司，希望通过平台公司融资来解决财政资金的短缺，进而弥补公共产品和公共服务供给不足的问题。

（二）地方债务的形成

1.融资平台举借的地方债务

2009年以来，全国各地的城市建设进入到大拆大建时代，各种“铁公基”项目和新区建设项目如雨后春笋一般蓬勃发展，融资平台开始了大规模的举债活动。期间过度或者违规举借债务引起了国家层面的注意，国家财政部、银监局、人民银行陆续发布了一些约束平台举债的文件，但是并没有起到明显的约束作用，地方政府和融资平台公司继续通过不同渠道，包括利用企业债、项目收益债、短期融资券、中期票据、专项债、政策性银行的贷款、专项建设基金、银行信贷、非标融资甚至互联网金融、P2P等各类金融工具进行债务扩张、不断增加债务规模，地方债务像滚雪球一样越滚越大。

2.中央代发代还举借的地方债务

为应对2008国际金融危机，破解地方政府融资难题，规范地方政府融资途径，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，我国在现行预算法基础上也有所突破。经国务院批准，财政部开始代理各地方政府发债，并将其纳入地方预算构成地方债务，债券到期前，地方政府需将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办还本付息。这一机制被称为“代发代还”机制。2009-2011年地方政府债券延续每年2000亿元的发行规模，2012、2013和2014年额度分别增加至2500亿元、3500亿元和4000亿元。

3.地方政府通过融资平台和PPP、产业基金等融资工具形成的隐性债务

2014年中央政府对地方政府启动了债务甄别工作，通过甄别后债务统计地方债务总量达到15.4万亿，从账面看不高，但实际上却远远不止这些，主要是因为隐性债务太高。国发43号文件规定，从2015年开始，地方政府通过省级政府发行地方债是政府融资的唯一合法渠道。因此，从2015年开始，地方政府又变相利用PPP或基金等方式，增加了潜在的政府债务。

一是利用包装的PPP项目融资。这一类项目主要表现为明股实债、固定收益、保底回报等形式，表面上表现为企业负债，实际是政府债务。从全国来看，几年时间里鱼龙混杂的PPP项目做到了4.7万亿规模；二是设立城市产业发展基金。政府搞城市产业基金的初衷，很多是为了基础设施和公共服务项目的融资，并没有真正去扶持一些前景较好的地方产业发展。这些基金通过政府承诺和担保投给政府项目或政府公司，实质上这也形成了地方政府隐性债务的又一个来源。据统计，这项隐性债务达到了1.4万亿。这两项隐性债务加起来突破6万亿，如果继续任其放大将会出现金融风险，损害国家经济的健康发展。

二、如何化解政府存量债务

（一）地方政府存量债务的转化目前有两个选择：一个是债务置换，另一个是通过PPP模式来操作。然而债务置换始终是债务，且期限错配的问题难以协调。

对于化解政府存量债务，国务院要求拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。这其实是国务院再次力推TOT、ROT。在87号文严控政府购买模式之后，地方政府钱紧，TOT、ROT被再次专门推出，并当作化解地方政府性债务风险和实现地方融资平台公司存量公共服务项目转型的适用“工具”。本文就TOT模式举例。

（二）TOT模式特点

元立方金服研究人员认为，同BT和BOT等PPP模式相比,TOT模式有结构简单、时间缩短、前期准备工作减少、费用节省等优点。由于项目的建设已完成,仅通过项目经营权和(或)所有权移交来完成一次融资。这种方式运作主要涉及项目融资有关问题的谈判及有关准备工作。从T-O过程来看,更像一种贸易,其标的为一定期限内的现金流量。

TOT模式中没有建设这一环节,只有对转让资产进行评估需要花费一定时间,但在评估期间可以同时进行招标准备工作。只要安排得当,资产评估与咨询顾问进行的招标准备工作在时间上不会发生冲突,从而使项目运作周期大大缩短。政府可以把项目所得资金迅速投入到下一个项目中去,既实现了有效融资,又加快了其它公用设施的建设。

TOT模式是购买已有存量基础设施和经营权,既避免了建设超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务的风险,又能尽量取得收益,从而回避了项目工程建设中可能遇到的各种风险。投资方风险大幅度降低,政府机构风险有所加大,但双方风险之和降低。

（三）TOT运作模式

TOT模式对于盘活政府存量资产、促进政府转型、促进民间投资有较大意义，得到国家层面力推。由于是存量项目，完工风险和市场风险小，也符合银行的风险偏好。

 三、小结

政府的存量债务在PPP模式出现之前，常常通过地方融资平台不断滚动发债来维持。国务院87号文的公布则标志着，为减少政府债务存量规模，调整资金结构，解决变相举债等问题，中央将大力推行TOT与ROT模式，将已有存量项目通过转让运营权或部分所有权而引进社会资本，实现存量债务的转移，并逐步化解存量债务堆积的风险，解决存量债务对政府预算的挤占问题，最终实现地方政府性债务风险的化解与平安落地。