【前沿来稿】政府购买服务和PPP模式的区别与联系

作者 | 郑逸（兴业银行福建分行）

政府购买服务、PPP（Public-PrivatePartnership，政府和社会资本合作）模式是政府动员社会力量提供公共服务的两种主要方式。两者都体现了：理顺政府与市场关系，加快转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。两者在财政支出责任及财政预算管理方面都体现了公共服务资金收支“阳光化、规范化”的发展方向。

然而，这两种模式之间存在着微妙的区别。从我们做业务的角度来说，最想了解的是如何寻找和落地这两类业务，推动这两类业务是我们的侧重点。所以，本文开篇先阐述结论性意见：

政府购买服务业务和PPP模式业务主要区别

政府购买服务业务——流程相对简单，还款来源直接锁定财政，可以将原BT类业务转化为政府购买服务业务，特别适合原融资平台企业转型为承接主体的项目，特别适合土地一级开发、市政基础设施建设（普通公路、桥梁、隧道等）、保障房（不含保障房配套的商品房）等具备显著公益性的项目，主要帮助地方政府解决短期资金压力问题，是短期内能够快速出成效的业务。

PPP模式业务——流程相对复杂，还款来源区分几种情况，还款来源中仅仅由政府付费及补助的部分锁定财政，不可以将原BT类业务转化为PPP模式业务，理论上适用范围可涵盖纯公益性、准经营性、纯经营性各类业务，但实操中纯公益性业务预计将由政府购买服务业务占据主要地位，不仅要解决公共服务短期资金压力问题还要引入社会资本市场化的运营理念、经验和能力，更符合国家长远规划，是原政府类融资业务转型的必然方向，从长远看更具备战略意义。

两者存在微妙区别的来龙去脉详述如下，主要根据时间轴阐述。

一、国发【2014】43号文以前——地方政府融资主要依靠融资平台公司及传统BT模式

（一）BT模式大行其道

2008年之后2014年之前，受金融危机影响，全球及中国经济增速下滑，中央政府推行积极的财政政策以刺激经济增长。该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台公司进行投融资。2009年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以政府委托代建及BT模式为主。

（二）BT模式存在的问题

传统BT模式在特定的历史时期发挥了一定作用，但个别地方政府有“滥用”BT模式的趋势，长远来看BT模式无法持续。主要原因有：

一是BT模式下地方政府信用与融资平台公司企业信用不分，政府性债务不断攀升。2013年12月30日，审计署公布了我国政府性债务的审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务超20万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。

二是传统财政体制仅按“收付实现制”编制收支情况，未按“权责发生制”披露负债情况，BT模式强化了本届地方政府借款的冲动。传统财政体制一般只按年度编制财政预决算，仅按“收付实现制”编制收支情况，未按“权责发生制”披露负债情况。所以当届的地方政府有冲动通过BT模式融资刺激基础设施建设拉动投资——政绩体现在当届政府，但还款可能主要是下届政府的事。而地方政府换届后，新一届政府可能会出现两种情况：一种是不堪重负，大量旧的债务使得财政捉襟见肘；一种是“新官不理旧账”，BT模式承接方应收政府的相关款项一拖再拖。

三是许多地方的土地财政难以为继。许多地方原BT模式的还款来源极其依赖土地出让收入。而2013年以来，房地产市场分化明显，一线城市及二线核心城市房价稳中有升，三四线城市房价及成交量齐跌。特别是某些城市当年在“4万亿”阶段“盲目建设”、“大干快上”，发动“造新城”运动，大量基础设施项目还款高度依赖“新城”的土地出让收入，而伴随房地产市场分化加剧，“新城”变“空城”，预期的土地出让收入落空。

二、国发【2014】43号文诞生——中央政府大力推广PPP模式

（一）中央政府一系列重要文件发布

党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，2014年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。2014年6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。2014年8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。

2014年9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号，即43号文），全面部署加强地方政府性债务管理。2014年9月26日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号，即45号文），全面部署深化预算管理制度改革。45号文中关于规范地方政府债务管理的内容呼应了43号文的精神。2014年10月23日，财政部根据43号文印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》。

国家出台的上述相关政策文件一脉相承，体现了在宏观政策上国家重点加强了政府预算与债务管理，标志着新一轮财税体制改革进入了实际操作阶段。

（二）43号文主要内容

43号文就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求：

一是明确举债主体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。

二是规范举债方式。地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。

三是严格举债程序。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

43号文明确剥离融资平台公司政府融资职能。

对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：

一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；

二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；

三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

（三）此时PPP模式成为除发债以外唯一的政府类融资手段，同时中央暂未专门提及政府购买服务

PPP模式实际上由来已久，早年其在国内的具体运作方式是特许经营类的BOT模式，如深圳沙角B电厂BOT项目以及泉州刺桐大桥BOT项目。PPP模式经过了2002年以前的探索阶段和2003年-2008年的发展阶段，但在2008年-2009年BT模式“大行其道”以后步入了调整阶段。2013年之后，特别是2014年43号文发文以后，推广PPP模式上升为国家意志，PPP模式进入快速发展期。

（四）中央政府对PPP模式寄予厚望，希望一揽子解决资金问题和管理问题

PPP模式不仅仅是单纯的融资模式，中央政府希望，在吸引社会资本资金的同时，将社会资本市场化的运营理念、经验和能力引入到公共产品及服务的供给中，“一举两得”。

通过解决资金问题，将推动财政体制改革及政府投融资体制改革；通过解决管理问题，将推动建立现代化的国家治理机制。可见推动PPP模式是中央政府立足当下、筹划长远而布置的战略任务。

三、关于PPP模式的一系列文件出台——PPP适用范围不断扩大

（一）PPP适用领域不断扩大

根据政府部门的发文来看，国内PPP的适用领域在不断拓宽。

政府部门发文的PPP适用领域

2014年9月，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）指出，PPP模式的适用项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，各级财政部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

2014年12月，发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）指出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

上述表述虽略有差异，但财政部及发改委2014年的发文都从“市场化程度”、“城市基础设施建设及公共服务”两方面对PPP的适用领域进行了界定。而2015年5月，财政部联合发改委、人民银行发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，已不再将PPP的适用领域局限在“市场化程度相对较高的城市基础设施及公共服务”领域。PPP的适用领域已被明显拓宽。

（二）PPP适用主体不再排除原融资平台公司

财政部在2014年发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中曾明确：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。可见财政部原口径中排除了本级政府融资平台公司作为社会资本。

财政部、发改委、人民银行2015年联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中措辞如下：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

可见，与政府脱钩并进行市场化改制后的原融资平台公司此时开始可以作为社会资本。

虽然2015年新的发文放宽了对原融资平台公司作为社会资本的限制，但各地财政部门仍对本级政府融资平台公司作为社会资本非常谨慎。主要是考虑一旦原融资平台公司作为社会资本，可能又会出现政企不分的情形，从而导致政府性债务规模继续增大。

四、关于政府购买服务的一系列文件出台——政府购买服务应运而生

（一）地方政府资金压力“火烧眉毛”，而原BT模式需要转化且原融资平台公司需要转型

前文已述，中央政府希望在吸引社会资本资金的同时，将社会资本市场化的运营理念、经验和能力引入到公共产品及服务的供给中，“一举两得”：通过解决资金问题，将推动财政体制改革及政府投融资体制改革；通过解决管理问题，将推动建立现代化的国家治理机制。

但在地方政府实践的过程中，PPP模式还难以很快见效。

一方面，地方政府在“保增长”的压力下，必须大量兴建基础设施建设，资金压力“火烧眉毛”，通过省级政府统一发债的额度非常有限，而PPP模式要通过“物有所值”评价、“财政可承受”评估，然后对社会资本进行筛选，政府和社会资本进行协商签订协议，从项目发起到项目落地流程较长，而且地方政府经验不足，许多社会资本对政府信用也有所顾忌，PPP模式“远水解不了近渴”。

另一方面，地方政府原来比较擅长简单明快的由融资平台公司进行代建的BT模式基建项目，但国家已明文规定不得新增BT模式项目，且地方政府原有融资平台公司在企业信用与政府信用划断以后必须进行转型，在PPP模式下本级融资平台公司不便作为社会资本且不允许BT模式“冒充”PPP模式的情况下，在PPP模式之外，地方政府急需找到基建项目新的筹资方式，原融资平台公司急需找到新的出路。

（二）政府购买服务这一折衷的模式应运而生

从时效上来看，全面推行PPP模式遇到了很大的困难。从目的上来看，地方政府现阶段主要还是单纯地关心基建等公共产品及服务的资金问题能否得到解决。

而PPP模式下原融资平台公司的积极性难以调动，原BT模式项目难以转化。在面临现实困难的情况下，中央政府实事求是地推出了政府购买服务。

客观地说，虽然政府购买服务较PPP模式不能够统筹解决资金问题和管理问题，不能够“毕其功于一役”，但是政府购买服务毕竟在财政支出责任及财政预算管理方面体现了公共服务资金收支“阳光化、规范化”的发展方向，所有政府购买服务相关的财政支出均纳入财政预算管理。国家推广政府采购服务不能简单地理解为政策出现反复，更不是要架空PPP模式，而是要将政府采购服务作为PPP模式的有效补充。

BT模式不宜转化为PPP模式，主要考虑BT模式是建成某个基础设施资产，建成（B）后即移交（T），并没有由参与方进行经营（O），更多地仅仅是缓解地方政府短期资金压力，并没有实质上提高运营水平。现在将BT模式转变为政府购买服务（当然，政府购买服务的范畴不局限于由BT模式转型而来的项目），也还是没有引入承接主体的运营能力。但是，转化为政府购买服务后，政府承担的财政支出义务不再模糊不清，而是必须纳入财政预算，这是政府购买服务较BT模式的显著进步。

政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。“购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。”“购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体。”

在政府购买服务业务中，原融资平台公司只要是通过合法合规的采购方式确定的，就可以成为承接主体。原先多采用BT模式建设的基础设施项目及公共服务，往往具有标的金额大、建设时间长、利润空间有限等等特点，一般的企业较难承接，而原融资平台公司成为承接主体却具备天然优势。

政府购买服务业务实际上给政府、原融资平台公司、商业银行都带来了新的机会。对于政府而言，规范化的财政预算有效抑制了只顾眼前、不顾长远的过度融资，也使得各届政府在任职届次内的建设与财政支出责任可以一一匹配，而且政府购买服务业务的支出期限可以合理确定，甚至平摊到10年-15年来支付，较原有BT模式一般在3-5年以内的融资期限显著拉长；对于原融资平台公司而言，规范化的采购方式帮助其实现市场化改制，而将政府采购服务的资金纳入财政预算管理，也客观上保障了政府付费的连续性，避免出现“新官不理旧账”的状况；对于商业银行而言，规范化的操作模式保障了该类业务风险基本可控，一方面原融资平台公司普遍具备一定建设实力、完工风险较小，另一方面政府采购服务的资金纳入财政预算管理具备法律效力、还款保障较高。

（三）政府购买服务特别适合保障房建设及土地一级开发等公益性显著的项目

国办发〔2013〕96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》是“政府购买服务”最早的专门文件：“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”

然而，考虑到国办发〔2013〕96号发布于2013年9月26日，早于国发〔2014〕43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》。此时还不能将政府购买服务理解为和PPP模式并行的另一种模式。

国发〔2014〕43号提出“推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）”，财金〔2014〕113号《PPP操作指南》指出：政府付费是PPP的三种付费方式之一，是指政府直接付费购买公共产品和服务。在此之后，多数人把“政府购买服务”当成了PPP中的一种，而没有注意到，财政部还于2014年12月15日发布了财综[2014]96号《政府购买服务管理办法》。该办法对政府购买服务应该遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理均作出了规定，是可以自成体系的一个管理办法。

从财综[2014]96号文开始，政府购买服务逐渐开始取得和PPP模式并行的地位。

2015年6月25日，国发〔2015〕37号《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》中，第三部分“创新融资体制机制”里，第（一）项的题目是“推动政府购买棚改服务”，第（二）项的题目是“推广政府与社会资本合作模式”------两种提法并列出现。

2016年2月2日，财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确指出“推动土地收储政府采购工作”：

“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”

虽然理论上PPP模式适用范围可涵盖纯公益性、准经营性、纯经营性各类业务。但是，在实操中，土地一级开发及棚户区改造等业务主要就是项目建设，确实较少存在项目运营，并不容易纳入PPP模式的框架。而采用政府购买服务推动此类项目，原融资平台公司普遍具有较为丰富的建设经验，原融资平台公司一般不会追求暴利，地方政府对原融资平台公司较为熟悉也较为放心。这样，由原融资平台公司作为项目承接主体顺利成章，政府采购资金又能够分摊到较长的年度平滑支付。在地方政府和原融资平台公司取得“双赢”局面的同时，商业银行的还款来源也得到较好的保障——采购资金纳入预算管理具备实际保障，远胜于原BT模式下法理上无效的地方政府担保。

总结：

综上所述，两类业务在财政支出责任及财政预算管理方面都体现了公共服务资金收支“阳光化、规范化”的发展方向。

两类业务应该平衡发展，但相对而言：在短期内，我们应该侧重推动政府购买服务业务；从长远来看，我们应该侧重推动更具战略意义的PPP模式业务。

对于政府购买服务业务——时不我待，只争朝夕。

对于PPP模式业务——精耕细作，持之以恒。

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