PPP模式税收政策的优化

政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership，PPP），是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式对于增加公共产品供给、改善投融资环境、激活民间资本，深化供给侧改革具有重要意义。

PPP从设立、建设、运营到移交的整个运行周期都涉及税收问题，明确、完善的税收政策有助于落实税收法定原则，增强项目主体参与的积极性；有助于全面贯彻风险—收益匹配原则，增强项目收益测算的准确性；有助于提升社会治理能力，增强项目的经济效益和社会效益。因此，完善和优化PPP税收政策对于推进政府和社会资本合作具有重要作用。

税收作为一项外生因素将直接决定PPP模式的成本与收益，进而影响了所提供的公共产品和服务的质量，合理、完善的税收优惠政策能够降低参与方的税收负担，有利于吸引社会资本积极参与，特别是有助于改变民间资本投资PPP项目所面临的数量和规模的“双降”趋势，但在改进和完善PPP模式税收优惠政策的同时，需要清醒地认识到，给予PPP模式特殊税收优惠无异于变相给予财政补贴，可能形成资源错配。以贯彻普惠性原则，对现有税收优惠进行适度改造的折中路线较为审慎。具体而言，首先是扩展税收优惠方式。通过税基式优惠和税额式优惠的组合使用，加大税收支持力度。可以对重点领域的PPP项目采购专项设备、设施给予定向抵免与加速折旧，起到推动投资与带动国内制造业发展的双重政策效果。其次，扩大税收优惠范围。对《公共基础设施项目企业所得税优惠目录（2008年版）》进行更新，增加对国家重点扶持的新兴领域、民生领域的扶持力度。第三，调整税收优惠期限。可适当延长优惠期限，对重点领域实行“五免五减半”，并允许企业从获利年度起，适用税收优惠政策。最后，改进亏损结转方式。考虑到实践中PPP运营初期始终处于亏损状态，并且这种亏损会一般会持续到项目的中后期，无法完全被依序计算的未来五年内盈利所覆盖，为了兼顾公平性和可行性，可将企业所得税亏损结转的起始年度设置为项目公司首次获利年度，以此计算5年，实现项目公司全生命周期内盈亏间充分互抵。

首先，允许征地补偿分期抵扣。作为取得土地的一项合理且必要支出——征地拆迁补偿费在PPP的总投资中占比较大，而该笔费用的收取方通常无法提供可抵扣凭证，使项目公司税负大幅增加。既然房地产企业可以将征地拆迁补偿费用计入土地价款，通过“价减价”的差额纳税方式解决有效抵扣凭证缺乏的问题，这一制度也应在非房地产企业中平等适用。鉴于非房地产企业缺少售房收入与土地成本的匹配关系，可行的方法是采用计算抵扣法，按照实际发生的拆迁补偿支出乘以适用税率计算可抵扣进项税额，按照不动产分期抵扣政策分期抵扣。

其次，明确合伙基金穿透适用。社会资本方通过成立合伙制产业基金，以劣后级有限合伙人身份引入相关资本方，再以该合伙制产业基金投资项目公司，可以有效扩大PPP的融资渠道。然而，由于基金投资方是通过合伙制基金间接从项目公司分得回报，无法享受免税待遇，造成重复纳税问题。实质上，有限合伙基金从项目公司取得的投资收益已经是项目公司的税后利润，合伙企业只是作为该项税收利润的“中转导管”，不能仅因为投资层次改变该项所得的税收属性，而应依据“穿透原理”，允许法人型基金投资方享受免税待遇，以此鼓励多层次的投资模式，创造良好的税收投资环境，并以此为契机，优化和完善我国现行的合伙企业税制。

第三，免除权属移交税收负担。在PPP模式的众多操作方式中，TOT模式（转让—运营—移交）以其有效盘活存量资产，解决地方财政压力而被广泛应用于公共基础设施建设项目。然而，TOT模式涉及两次资产权属移交，可能需要重复缴纳增值税、企业所得税、土地增值税、印花税，税收负担过重。其实，TOT模式下，政府只是“暂时性”转移了存量资产的占有、使用和收益的权利，而保留了对存量资产的实际控制，项目公司无权自由向政府以外的第三方处分该项资产，资产所有权以及与资产所有权有关的全部报酬和风险并未完全转移，不构成完整意义上的所有权转让。因此，应免除TOT模式下资产转移所涉及的税收，在政策设计中可参照融资性售后回租中关于增值税和企业所得税的处理方式，即不作为增值税征税范围，同时以延续原有计税基础为前提不征收企业所得税。

现行税收政策体系中虽然对PPP问题已经有相当数量的规定，但缺乏体系性和配套性。应在完善政策体系的同时，借鉴《“大众创业、万众创新”税收优惠政策指引汇编》、《“走出去”税收指引》的成功经验，对现行政策进行集成和分类处理，制定PPP模式税收政策指引。在结构安排上，可按照PPP模式全项目运行周期，覆盖五个阶段业务流程，定位“基本规定、税收优惠、征收管理”三个维度，对所有税种进行地毯式扫描，帮助企业和政府部门理清政策规定、用好税收优惠、明晰管理流程、维护自身权益。

整 理 人：杨鹏展