【重识PPP8】片区综合开发PPP项目绩效评价研究(一)——绩效评价原则梳理


来自:华东城市投融荟     发表于:2019-07-02 17:48:47     浏览:178次

“片区综合开发”的提法主要源于项目实操,通俗地说,包含了“建城”与“造市”两个阶段。但严格来说,“片区综合开发”与目前在部分政策及实操中常见的“特色小镇”、“产业新城”、“产业园区”等相关概念在内涵及外延上存在一定交叉和相似性,而且在财政部PPP项目库中,“片区综合开发”、“特色小镇”、“产业新城”、“产业园区”等项目一般均会统一于“城镇综合开发”项目项下,并未进一步细化区分。基于“片区综合开发”提法本身缺乏官方统一的界定,本文对于各概念间的区分亦不作深究,仅为研究之便,统一将其界定为在一定区域内进行规划设计、土地整理、基础设施及公共服务设施建设、运营维护、产业导入及招商引资等一体化开发以实现产城融合的一类项目,在此前提下探讨此类项目PPP绩效评价原则及体系构建问题。本专题的研究分为两部分,即“绩效评价原则梳理”和“绩效评价体系构建”,本文为片区综合开发PPP项目绩效评价研究的第一部分。

与单体PPP项目相比,片区综合开发PPP项目具有更多的特殊性和复杂性,具体而言:

1、子项目多,行业跨度大,回报机制多元化

片区综合开发PPP项目本质即为各类型项目的打包实施,必然包含大量子项目,且具体子项目与所属片区本身的定位、产业规划等方面的关联性较大,因此各个片区综合开发项目所包含的子项目并不完全一致,各有各的特色;

同时,各个子项目所属行业跨度较大,如可能涉及道路桥梁、公园绿化、污水处理厂及管网、综合管廊等基础设施、公共服务设施及配套,也涉及与片区定位相关的具备片区特色的子项目,如某古镇城市综合开发项目包含民俗文化区、海绵城市、智慧城市等具体子项目。

基于此,片区综合开发项目各子项目属性上可能涉及公益性、准公益性及经营性,则整体回报机制即表现为政府付费、可行性缺口补助、使用者付费等机制的多元组合。

2、合作内容复杂多样,且存在较大的变更风险

除单体PPP项目合作内容涉及的项目建设与运维等常规合作内容外,以实操情况看,片区综合开发PPP项目尚包括项目整体规划设计、土地整理投资[1]、产业导入服务等内容,尤其是产业导入服务,是这一类项目特有的合作内容,也是片区综合运营的核心及项目实施效果的主要关键点。

此类项目合作内容的变更风险主要体现在:一方面基于片区综合开发项目本身的行业特点,各子项目的规划、设计、具体模式定性节点与PPP招采节点一般均存在较大的“时间差”,在实际合作期内有可能涉及各子项目的模式组合及根据子项目成熟情况逐步开发的需求;另一方面,由于片区综合开发项目合作周期较长,影响片区内产业定位的客观因素较多(如宏观环境、自然生态环境等),土地开发时序变更调整的可能性较大,均会导致项目后期的开发运营内容存在较大的不确定性。

3、项目实施阶段层次复杂,实施效果的阶段性鲜明

片区综合开发PPP项目全生命周期的实施阶段除了与单体PPP项目相同的建设期、运营期等普通阶段层次划分外,基于片区综合开发项目的行业特性,首先,规划设计咨询等前期工作本身是纳入此类项目的合作范围的,在确定PPP社会资本时,有些子项目甚至未被完全梳理出来,需待PPP合作具体开展后才进行可行性研究报告编制等相关工作,因而与普通单体PPP项目相比,片区综合开发PPP项目前期准备阶段工作量更大、持续时间更长;其次,根据产业导入工作的实施进度及成熟情况,实操中运营期实际上可进一步区分为启动期和成熟期,或者产业培育期和产业发展及提升阶段;最后,因此类项目规模较大,考虑当地财政承受能力情况及资金投入风险等因素,在具体实施中,一般需进行分期实施,每一期均考虑搭配一定的征拆工作、基础设施及公共服务设施建设等工作,这样即导致整个实施周期内阶段层次更为复杂,各阶段可能均含有建设期和运营期,项目整体的建设阶段、运营阶段以及产业发展阶段即更难区分,存在一定的交叉。

二、片区综合开发PPP项目绩效评价的

一般原则

鉴于片区综合开发PPP项目存在前文所述各项特点,结合《财政部办公厅关于征求对<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)>征求意见的函》(财办金【2019】39号)(以下简称“《征求意见稿》”)等相关政策文件,本文认为在对此类项目进行绩效评价时,应遵循以下原则:

1、维度上——指标体系设置需多维度考量

在维度上,片区综合开发PPP项目绩效评价指标体系的设置应兼顾以下方面:(1)应覆盖所有的合作内容,包括前期规划咨询服务、土地整体投资(如有)、基础设施和公共服务设施建设及运营维护服务、后期产业导入及产业发展服务等;(2)应注重各子项目单体指标与片区整体综合指标设置相结合,凸显综合运营效果;(3)合理划分且能涵盖全生命周期包括前期准备阶段、建设期、运营期(培育期、发展期)、移交期等各阶段的重点指标。

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