PPP项目纠纷逐年上升,河南、内蒙、四川位列前三

（一）PPP 项目诉讼整体情况分析

从案件数量年份分布图可以看出，自2016年至2018年，全国 PPP 项目涉诉案件数量呈逐年增长的趋势，2018年的案件数量增长达275%，最高审结120件，本报告数据采集时间截至2019年7月12日，2019年7月以后的 PPP 项目涉诉案件数量走势尚待进一步观察。 

案件数量年份分布

由于 PPP 项目推行不久且项目运作期限较长，部分PPP 项目纠纷可能通过调解或者仲裁方式解决，因此目前已公开的涉诉案件数量并不太多，但 PPP 项目纠纷已然发生，且案件数量逐年呈上升态势。

自财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（ PPP ）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台后，财政部全国政府和社会资本合作（ PPP ）综合信息平台的 PPP 项目清理退库持续进行。

该平台于2018年5月8日发布的数据显示，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

根据项目管理库季报，基本上每月都存在 PPP 项目被清退，如2019年2月清退32个项目，2019年4月共清退64个项目。随着 PPP 项目周期的进一步推进，以及财政部对 PPP 的规范管理加强，PPP 退库数量持续增加，由此引发的 PPP 项目纠纷数量将进一步增加。

从地域分布来看，当前 PPP 项目诉讼案件主要集中在河南省、内蒙古自治区、四川省，分别占比10.45%、9.95%、9.45%。其中河南省的PPP项目纠纷案件数量最多，达到21件。

案件地域分布

由此可知，相较全国其他省市，河南省、内蒙古自治区的 PPP 项目纠纷涉诉数量较多，PPP 项目引发的法律风险较为突出。

（二）PPP 项目诉讼案由和行业分析

如图所示的案由分布情况可以看出，PPP 项目诉讼案件涉及的主要案件类型是民事，有154件，占76.61%，其次是刑事、行政、国家赔偿。

案件案由分布

民事案件中，包括 PPP 项目引发的合同纠纷、物权纠纷、侵权责任纠纷、劳动人事纠纷、金融纠纷、知识产权纠纷等，其中合同纠纷75件，占比为48.7%。合同纠纷中，占比前五位的案件依次是建设工程合同纠纷（24%）、借款合同纠纷（10.6%）、买卖合同纠纷（6.7%）、承揽合同纠纷（5.3%）、供用热力合同纠纷（4 %）、确认合同效力纠纷（4%）、居间合同纠纷（4%）。

PPP 项目诉讼涉及的行政案件和国家赔偿有18件，包括确认行政行为违法、主张撤销行政处罚决定等。刑事案件包括 PPP 项目中相关人员贪污、受贿、挪用特定款物、串通投标、冒充 PPP 项目进行合同诈骗等犯罪。由此可知，因 PPP 项目涉及多领域、多重法律关系，纠纷类型呈现多样化。

从行业分类情况可以看到，PPP 项目涉诉案件的行业分布主要集中在建筑业（32.78%），租赁和商务服务业（12.45%），水利、环境和公共设施管理业（11.62%），科学研究和技术服务业（9.96%），电力、热力、燃气及水生产和供应业（6.64%）。

案件行业分类

根据财政部 PPP 中心发布的《全国 PPP 综合信息平台项目管理库2018年报》，PPP 项目管理库的累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，与 PPP 项目涉诉案件的行业分布较为吻合，说明 PPP 项目纠纷的发生与项目开展情况总体呈正相关关系，开展的 PPP 项目总体数量越大，由此引发的纠纷数量也会越多。

（三）PPP 项目诉讼审理程序和裁判结果分析

从案件程序分类图可以看出，PPP 项目涉诉案件的审理程序主要为一审案件（70.15%），有141件，二审案件有52件，再审案件有2件，执行案件有6件。

案件程序分类

◆     一审裁判结果

由一审裁判结果的数据可知，全部/部分支持的案件有51件，占比为43.59%；全部驳回的案件有51件，占比为43.59%；驳回起诉的有12件，占比为10.26%。

一审裁判结果

◆     二审裁判结果  

由二审裁判结果的数据可知，维持原判的案件有40件，占比为76.92 %；改判的案件有12件，占比为23.08%。

二审裁判结果

◆     再审裁判结果

由再审裁判结果的数据可知，维持原判的案件有2件，占比为100%。

再审裁判结果

（四）PPP 项目诉讼案件争议标的额分析

通过对 PPP 项目涉诉标的额的可视化分析可以看出，标的额为50万元以下的案件数量最多，有57件。单纯从数据上看，虽然 PPP 项目涉及的投资额巨大，但大部分案件争议标的金额不算高，形成较大反差。

涉诉标的额

经详细分析具体案例，可知部分案件为行政、刑事案由或管辖权异议、驳回起诉等情形，未能完整反映和统计涉诉标的额，导致项目争议标的额与 PPP 项目的巨大投资额相比存在一定偏差。

另外，目前尚未大面积引发政府方与社会资本方的合同权利争议，故从诉讼标的上看标的额较小。

（五）PPP 项目诉讼当事人诉求及裁决结果分析

PPP 项目中涉及多重法律关系主体，包括政府方（政府或政府授权机构）、社会资本方（社会资本或项目公司），以及项目公司的股东、项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司、其他参与方等。

在当前的检索条件下，本报告按照 PPP 项目法律关系主体的主要性排序，在对相关案例进行内容筛选后，选定梳理、解析有关政府方与社会资本方的 PPP 项目合同履行纠纷情况。

1.当事人分析

当事人分析主要通过梳理案例，分析政府方、社会资本方提起诉讼的相关情况。经过梳理，政府提起诉讼的案件有3件，社会资本方提起诉讼的案件有12件，如下图所示：

PPP项目启动案件数量

基于相同检索条件的前提下，社会资本方主动提起的PPP 项目诉讼案件数量远高于政府方提起的 PPP 项目诉讼案件数量。在 PPP 项目诉讼中，社会资本方经常处于主动的地位，在纠纷发生后主动提起相关诉讼主张权益，而政府方往往处于被动的地位，通常并非主动发起诉讼的一方。

2.纠纷原因和诉求分析

不同主体提起诉讼，其背后的原因可能会存在一定的差异。本报告在对 PPP 项目纠纷产生的原因及诉求进行分析时，分别从政府方提起诉讼的原因、诉求以及社会资本方（或项目公司）提起诉讼的原因、诉求进行分析，具体情况如下：

PPP项目诉讼请求

政府方提起诉讼的主要原因主要包括社会资本方融资出现问题、社会资本方中标后拒绝签订书面的项目合同等。

相较而言，社会资本方（或项目公司）提起诉讼的原因则多种多样，主要包括政府方因换届等原因单方终止项目、政府方非法转让 PPP 项目、未依法取得项目建设所需证件、新的 PPP 项目覆盖原 PPP 项目用地以及政府方未依照约定提供项目用地等。

3.裁决结果分析

通过对检索获得的 PPP 项目诉讼案例进行分析， PPP 项目诉讼的裁决结果类型包括支持政府方诉讼请求、支持社会资本方诉讼请求以及裁定驳回社会资本方的起诉等，一些纠纷案件则体现为管辖权争议的审理，案件本身尚未进入实体审理程序。具体情况如下：

PPP项目胜诉率

社会资本方启动的案件较多，主张确认合同解除效力的败诉率较高；政府方启动的案件较少，主张社会资本方继续履行合同和赔偿损失的支持率较高。

同时，政府方与社会资本方在 PPP 项目中的的法律风险点较为集中，双方除了提起诉讼之外，从有利于推进项目实施的角度出发，可以针对性地进行法律风险防范、项目合规审查与项目困境的再谈判。

二、PPP 项目合作双方纠纷裁判观点梳理

当前 PPP 项目合作双方直接引发的纠纷数量不多，根据前述 PPP 项目诉讼情况的可视化分析可知，PPP 项目的合同纠纷最多，其中又以 PPP 项目合同的法律性质、纠纷适用的法律程序、合同的解除效力、损失赔偿和收益分配为主要争议焦点。

通过梳理 PPP 项目合作双方产生的纠纷和早期 BOT 纠纷案件的司法裁判观点，有利于把握 PPP 项目的法律风险点，从而使参与 PPP 项目的各方有效地制定风险防范措施和诉讼策略。

（一）关于 PPP 项目合同的法律性质

PPP 项目合同究竟是民事合同，还是行政协议？司法实践中对于 PPP 项目合同的法律性质认定存在一定分歧，增加了 PPP 项目运行风险的不确定性。

行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议被称为行政协议。行政协议一般包括以下要素：

一是协议一方当事人是行政主体；

二是该行政主体行使的是行政职权；

三是协议目的是为了实现社会公共利益或者行政管理目标；

四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。

PPP 协议兼具行政协议和民事合同性质，但涉及公共利益，行政权的作用明显，公法属性亦比较突出，但要准确定性 PPP 协议是否为行政协议，应围绕行政协议的要素进行审查。

（二）关于 PPP 项目合同纠纷适用的诉讼程序

依照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，如果 PPP 项目合同性质属于民事合同，依法应当作为民事案件受理；如果 PPP 项目合同性质属于行政协议，依法应当通过行政救济程序解决。若诉讼程序的选择策略有误，将面临管辖权异议、移送和驳回起诉的风险。

（三）关于解除 PPP 项目合同的法律效力

实践中，因主张社会资本方的违约行为，符合合同约定的解除条件，政府方向社会资本方发出解除合同通知，而社会资本方往往对此不予认可，双方对于该解除行为的效力产生争议。

（四）关于 PPP 项目的损失赔偿和收益分配

社会资本方一般通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，因政府方未按时足额分配收益、存在违约行为造成实际损失的，社会资本方向政府方主张承担收益分配和损失赔偿责任。

三、 PPP 项目法律风险防范建议

PPP 项目中存在的法律风险对项目的顺利推进造成不同程度的影响，甚至导致个别 PPP 项目终止，给参与 PPP 项目的一方或多方造成重大经济损失。

通过对涉诉案件的梳理分析，有助于参与 PPP 项目的各方针对性地采取法律风险防范措施。

1.政府方在开展 PPP 项目过程中，要严格遵循《中华人民共和国招标投标法》《政府投资条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及财政部、国家发展改革委有关规范 PPP 项目实施的相关规定，尽量防止因违反相关监管政策要求被清理退库，进而引发纠纷。

2.政府方在选择 PPP 项目的社会资本方时，要评估社会资本方的履约能力与履约诚信，重视社会资本方的资格预审，确实充分地发挥资格预审的筛查作用。制定合理的采购条件，选取合适的中标资本方。

3.社会资本方在拟投资 PPP 项目时，要事先做好项目尽调工作，评估参与 PPP 项目的政府方主体是否符合财政部、国家发展改革委的相关规定，评估政府方的履约能力和履约诚信，防止因为政府方主体不合规造成 PPP 项目合同被认定无效的风险。

4.社会资本方在拟投资 PPP 项目时，要认真研究招标文件，合法合规地完成投标工作，避免提交虚假文件，防止被认定中标无效的法律风险。

5.各方应在 PPP 项目合同中明确各方的权利义务，合理分配风险，尽量完善合同条款，明确约定争议解决机制、付费条件、情事变更情形的适用、项目运营质量评价、项目运作方式、项目交易结构和边界条件、风险分配机制、项目融资条件、资本金的结构设计、注册资本金的安排、缴纳期限安排等资金条件、各方的出资义务以及开工前各前期工作的承担主体和分工责任等内容。

6.各方在项目合同签订完毕后，如一方发现存在重大遗漏的内容，应及时向对方提出，并通过合法合规的程序予以补充或者变更。

7.各方应对 PPP 项目进行合规审查，避免违规风险，建议聘请独立第三方，就项目合规性出具法律意见。同时，建议建立项目履约法律顾问制度，就项目合同实际履行过程中出现的偏差等情况出具法律意见，促进项目合法合规地履行。

8.各方在 PPP 项目合同签订后，严格依约履行合同，防止违约行为的出现。在一方出现违约行为并影响到项目的进度时，守约方应当及时行使 PPP 项目合同约定的相关权利，及时采取相关措施防止损失的扩大，适时发出书面整改或者解除合同的通知。

9.各方在提起诉讼前，应深入分析 PPP 项目合同的主要内容以及争议焦点的主要特征，判断争议诉求内容所属的法律关系范围，相应选择民事或行政诉讼程序，避免因诉讼程序选择不当导致被法院裁定驳回起诉的风险和成本增加的问题。

作者：杨晓玲律师团队

单位：北京盈科（厦门）律师事务所

微信：sabrinayang516

来源：iCourt法秀

注：文章有删减

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