管理库项目数、投资额持续提升，PPP发展更趋理性
从2018年二季度到2019年二季度管理库项目数量来看，项目总数总体上呈现平稳增长、略有提升的态势。从各阶段的组成及其占项目总数的比重来看，准备阶段和采购阶段的数量及比重呈下降趋势，执行阶段的数量和比重不断上升。19年二季度环比净增项目193个，净增投资额2194亿元，净增项目数与净增投资额保持正增长态势。随着一季度PPP项目的清退工作进入扫尾阶段，二季度清退数量仅较一季度小幅增加116个。随着管理库内剩余不规范PPP项目不断减少和对新增政府付费项目入库审核的加强，后续PPP项目清退工作或将保持常态化。
截至6月末，累计落地示范项目912个、投资额2.0万亿元，落地率92.9%，环比上升0.3个百分点。示范项目落地率远高于全部项目水平，充分发挥出示范项目的领先带头作用。
使用者付费类项目数量持续走低。政府付费类项目在无论是项目数量还是投资额的比重方面都有所回落，或受10号文新规监管加强的影响。可行性缺口补助由于兼具社会资本与政府力量，在融资层面上更具吸引力，因此在三种类型的回报机制中属于热门选手。
从行业分布来看，市政工程和交通运输仍然是PPP项目的主力军。8月初我们随机抽取财政库市政工程和交通运输各100个项目从回报机制角度进行分析，发现两者的回款方式多为可行性缺口补助。在落地示范项目中，民营企业占比从2018年二季度的39.4%上升到2019年二季度的39.7%，同比上升0.3个百分点。民营企业集中进入的领域还非常有限，主要集中在城镇综合开发、交通运输、市政工程以及生态建设和环境保护四大领域。
各地PPP项目稳健发展，落地率稳定提升
管理库累计项目总数前三位是山东、河南、四川，分别为764个、680个、545个。除海南、湖南、福建三省，其余地区管理库项目数量普遍恢复增长。其中，湖南省自18年以来，管理库项目数持续下降，已经由2018年一季度的563个项目下降到现在的400个项目。海南省管理库项目数也呈现出下降趋势。累计投资额贵州居首，落地率上海第一，开工率安徽居首。政策支持TOT模式盘活基础设施存量资产。
投资建议
风险提示：PPP政策风险，PPP项目进度不及预期，固定资产投资增速快速下滑
1. 管理库项目数、投资额持续提升，PPP发展更趋理性
1.1. 上半年管理库项目总体稳中有升，执行阶段比重不断增加
从2018年二季度到2019年二季度管理库项目数量来看，项目总数总体上呈现平稳增长、略有提升的态势。截至2019年二季度末，管理库已累计项目9036个，较上年同期增长16.60%，环比净增项目193个。净增投资额2194亿元，累计投资额达13.6万亿元，较去年同期绝对额扩张1.65万亿元，环比增加2250亿。上半年，管理库净增项目382个、投资额4714亿元；上半年净增项目数比去年同期减少230个，同比下降37.6%，项目净增投资额比去年同期减少7108亿元，同比下降60.1%。
从各阶段的组成及其占项目总数的比重中可以很明显地看到，准备阶段和采购阶段的数量及比重呈下降趋势，执行阶段的数量和比重不断上升，从2018年6月末的47.34%上升至2019年6月末的64.31%，同时环比上季度末增加了1.65个百分点。
注：自2017年9月起，财政部全国PPP综合信息平台项目库内构建储备库和管理库。储备库是指识别阶段项目，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目，但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。
截至2019年二季度末，储备库项目数量3517个，与上年同期减少26.73%，环比上季度末减少217个；储备库投资额与上年同期下降25.9%，环比上季度末减少3000亿元。储备库内的项目数量和投资额自17Q3以来保持下降态势，但是储备库项目的缩减并没有影响管理库项目的上升态势。随着项目的不断入库，未来可储备的项目将会继续缩减。储备库项目持续减少导致新入库项目增速乏力或是PPP项目准备与采购阶段占比持续下滑的主要原因。随着储备库项目的缩减，加之政府付费项目入库审查趋严，预计管理库规模将在2020年后出现下降。
我国PPP项目起步较晚，大约从2014年以来进入推广期。加上PPP项目大多涉及金额大，建设周期与运营周期长，目前一般在10-30年之间（建设期+运营期），因此目前管理库中尚无移交项目。
1.2. 二季度净增项目数和投资额环比上升，PPP清退进入常态化
2019年7月1日为《政府投资条例》实施首日，同日，发改委发布依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知，要求全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查，未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设；并指出公开招标应作为遴选社会资本的主要方式，不得排斥、限制民间资本参与PPP项目。在资本金制度上，要求各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。我们认为，该通知旨在继续强调严防地方债务风险，政府付费项目的入库或更趋严格。但库中项目将持续提质增效，PPP仍为基建的合规落地通道之一。
本次PPP规范文件对项目的可行性论证和审查提出严格要求，有助于提升入库项目质量整体水平，从地方政府财政承受力和社会资本参与方式两方面来说，均将减少出现严重问题的风险，执行效率或将提升。此外，本次规范文件严格限定项目资金本最低比例，结合6月10日发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，指出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，尽管目前资本金来源明显放宽，PPP项目资本金最低的严格要求不减。
我们认为PPP将持续规范发展，合规PPP项目在逐步规范后仍有望作为我国基础设施建设投融资体制的持续发展方向，未来加大优质PPP项目供给或将成为地方政府、社会资本和金融机构三方的主要选择方向，PPP或将迎来新的发展机遇。
自2017年到2018年上半年开始，PPP整顿政策来袭，PPP开始逐步走向规范化、制度化和透明化，今年3月4日发布的政府工作报告和3月8号发布的10号文强调了鼓励民资和外资参与基建补短板项目。4月份下发的财政部40号文要求6月底前完成入库PPP项目纳入政府性债务监测平台情况梳理核实工作，对于增加地方政府隐性债务的PPP项目，将从PPP项目库中清退出库。
自3月初PPP10号文发布后，各地进一步加强入库审核和规范管理，持续主动清理不合规项目，截止目前，综合信息平台已累计清退管理库项目2859个。由于PPP项目的清理，18年3月、4月、7月和19年6月，净增投资额为负增长；18年3月和4月，净增项目数为负增长。可以看到PPP项目每月净增项目数与同期对应投资额自2019年一季度以来，基本维持在一个稳定的正增长水平，表现出PPP项目运作趋于理性的一面。19年二季度环比净增项目193个，净增投资额2194亿元，净增项目数与净增投资额保持正增长态势。
2019年二季度各地进一步加强入库审核和规范管理，持续清理不合规项目，共清退项目209个、涉及投资额2313亿元。可以看到，今年二季度的项目清退数量较2018年二季度同期的856个大幅减少647个，19年上半年清退项目数量较18年同期的2016个大幅减少1714个，随着一季度PPP项目的清退工作进入扫尾阶段，二季度清退数量仅较一季度小幅增加116个。随着管理库内剩余不规范PPP项目不断减少和对新增政府付费项目入库审核的加强，后续PPP项目清退工作或将保持常态化。
1.3. 落地率持续提升，示范项目带头作用明显
2019年二季度，管理库内落地项目累计5811个，环比一季度增加270个，投资额8.8万亿元，落地率64.3%，环比上季度上升1.6个百分点，同比2018年二季度上升17个百分点。管理库落地项目增速为58.4%，虽然落地项目增速较去年同期下降了23.1个百分点，但落地项目总体上仍保持着较为稳定的增长。二季度环比净减落地示范项目2个、投资额净减40亿元，原因是有项目按“有进有出”原则退出示范。今年以来，净增落地示范项目17个、投资额294亿元。截至6月末，累计落地示范项目912个、投资额2.0万亿元，落地率92.9%，环比上升0.3个百分点。示范项目落地率远高于全部项目水平，充分发挥出示范项目的领先带头作用。
注：示范项目退库情况根据最新季报显示，与往期季报数据不完全一致。
从往期季报的数据可以发现，财政部PPP中心对于示范项目的把控较为严格，每一批次的示范项目都有过多次项目清退调整的情况。目前来看，示范项目在开工率和落地率方面都表现了突出的带头模范作用。目前，第四批示范项目中落地项目312个，落地率81.7%。根据过去的时间线索，我们判断第五批示范项目将在明年公布。
1.4.使用者付费占比继续降低，可行性缺口补助占比不断升高
2019年3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），10号文指出PPP模式存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题，同时明确规定：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，同时建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。全国PPP综合信息平台已启用PPP项目财政支出责任监测预警系统，动态监测PPP项目财政支出责任和财政承受能力情况，着力防范财政风险。
截至2019年7月14日，监测预警系统数据显示，全国2570个有PPP项目入库的行政区中，2517个行政区（占97.9%）的各年度PPP项目从一般公共预算安排的财政支出责任占一般公共预算的比例保持在10%以下，符合财政承受能力要求。其中1379个行政区低于5%，有53个行政区（占2.1%）的财承占比在今后一些年份超10%，主要由于减税降费、纳入一般公共预算的政府债额度下降等，不少行政区2018年一般公共预算支出决算数比2017年小，使得平台内更新后的未来年度一般公共预算支出预测数相应变小，PPP财政支出责任占比相应上升。总体看，PPP项目潜在财政风险得到有效监测和防控。但是在去杠杆的环境下，今后可能有更多的区域出现风险。
上半年，使用者付费类项目净减4个、投资额净增1650亿元；可行性缺口补助类项目净增351个、投资额净增3661亿元；政府付费类项目净增35个、投资额净减597亿元。使用者付费类、政府付费类的项目数与投资额净增净减均存在反向变化现象，原因是管理库内存量项目结构调整导致投资额变化。
从数据中不难发现，使用者付费类项目数量持续走低，原因或许在于：（1）政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本不合算；（2）特许经营期长达10到30年，采用银行贷款等传统融资方式难以满足长期资金需求。政府付费类项目在无论是项目数量还是投资额的比重方面都有所回落，或受10号文新规监管加强的影响。可行性缺口补助由于兼具社会资本与政府力量，在融资层面上更具吸引力，因此在三种类型的回报机制中属于热门选手，其项目数占比自2018年二季度的50.3%上升至2019年二季度的56.1%，2019年二季度投资额占比较去年同期上升3.6个百分点至66.2%。
但值得重视的是，可行性缺口补助类PPP项目具有高度的隐蔽性，一些地区政府可能将政府付费项目“打造”成可行性缺口补助项目，从而规避财政支出责任限制的要求。从实践情况看，这种地方政府假借PPP名义举债融资的行为极易增加地方政府隐性债务，从而增大经济风险。10号文明确指出，对于规避财政支出责任限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。该项政策对于政府的“包装”行为将起到有效的遏制作用。
2. 市政工程仍是主力，民营企业占比小幅攀升
2.1. 市政工程累计项目数第一，交通运输领跑投资额
从行业分布来看，市政工程依然是PPP项目的主力军。管理库累计项目数前五位的是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、其他、城镇综合开发，分别是3598个、1278个、880个、632个、571个。管理库累计项目投资额前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、旅游，分别是4.1万亿元、4.0万亿元、1.9万亿元、0.9万亿元、0.5万亿元。
上半年管理库新增项目数前五位是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、城镇综合开发、林业，分别是217个、53个、41个、19个、14个。上半年，管理库净增项目投资额前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、林业，分别是2996亿元、648亿元、646亿元、409亿元、282亿元。可以看出，市政工程和交通运输仍然是PPP的增长主力军，投资结构有所改善，质量不断提升。
2.2.市政工程和交通运输项目回款方式多为可行性缺口补助
各季度，市政工程和交通运输项目无论是在数量上还是在投资额上都领跑各行业，是PPP增长的主力军。2019年二季度，我们随机抽取财政库市政工程和交通运输各100个项目作为样本，统计其三种回报机制项目的数量和投资额占比。
市政工程的100个抽样项目中，可行性缺口补助项目有50个，数量最多。政府付费项目有44个，居第二。使用者付费个数最少，仅有6个。100个市政工程抽样项目中，可行性缺口补助项目投资额占总投资额的64%，政府付费项目投资额占总投资额的31%，使用者付费项目投资额仅占总投资额的2%。可以看出，市政工程项目多为可行性缺口补助回款方式。
交通运输抽样的100个项目中，政府付费项目有49个，数量最多。其次是可行性缺口补助项目有40个，居第二。使用者付费项目数量最少，仅有11个。100个交通运输抽样项目中，可行性缺口补助项目投资额占总投资额的53%，使用者付费项目投资额占总投资额的25%，政府付费项目投资额占总投资额的22%。可以看出，在交通运输行业分布上，使用者付费项目数量和投资额均高于行业平均水平，因为在交通运输领域采用使用者付费的项目多为公路项目，而公路项目收费来源清晰。
2.3. 民营企业占比小幅增加，集中进入领域有限
注：由于2018年三季报之前财政部PPP中心未披露落地项目中民营企业具体情况，因此落地项目中民营企业数量及其占比情况的比较自2018年三季度数据始。
落地示范项目中，民营企业占比为39.7%，同比上升0.3个百分点，环比持平。截至2019年二季度末，912个落地示范项目中包括457个独自社会资本项目和455个联合体项目。签约社会资本共1634家，包括民营647家、港澳台45家、外商18家、国有882家，另有类型不易辨别的其他42家。目前来看，虽然民营企业参与规模已接近四成，但是国企仍是参与PPP项目的主体。
2017年11月，发改委发布《鼓励民间资本参与PPP项目的指导意见》（下文统称《指导意见》），《指导意见》提出，重点向民营企业推介以使用者付费为主的特许经营类项目。民营企业参与PPP项目对银行融资依赖较大，加之各大银行信贷持续收紧，民企现金流承压，对PPP项目的承接也愈发谨慎。此外，《指导意见》中鼓励民营企业参与的使用者付费类项目的数量也在不断下滑。上述两点或许是民营企业在PPP项目中占比始终不高的原因，民间资本是否能够迎来真正的PPP大潮仍要结合未来发展趋势仔细判别。
注：由于部分项目占比极小，因此将占比小于1%的项目归并入其他项目中。
民营企业进入PPP领域以来，自2017年初参与的行业领域15个，到2018年初新增政府基础设施和保障性安居工程两个领域，完成领域全覆盖，实现了参与行业多样化。但同时也要看到的是，民营企业集中进入的领域还非常有限，主要集中在城镇综合开发、交通运输、市政工程以及生态建设和环境保护四大领域，从各季度数据来看，四大领域总计占比均超五成，主因项目本身基数较大。
截止2019年6月末，落地示范项目中的民资背景项目数为473个、投资额为7925亿元，分别占落地项目的51.9%和38.9%。民企参与的行业领域19个。民资背景项目数前三位的是市政工程、生态建设和环境保护、养老，分别为188个、54个、27个；民资背景项目投资额前三位的是交通运输、城镇综合开发、市政工程，分别为2155亿元、1743亿元、1505亿元。
3. 各地PPP项目稳健发展，落地率稳定提升
3.1. 山东累计项目总数最多，累计投资额贵州居首
管理库累计项目总数前三位是山东、河南、四川，分别为764个、680个、545个。上半年，各地新增项目数前三位是广东、河南、四川，分别为73个、37个、32个。除海南、湖南、福建三省，其余地区管理库项目数量普遍恢复增长。其中，湖南省自18年以来，管理库项目数持续下降，已经由2018年一季度的563个项目下降到现在的400个项目。海南省管理库项目数也呈现出下降趋势，已经由18年一季度的122个项目下降到现在的94个项目。年按各地落地示范项目数统计，山东（含青岛）已有76个示范项目签约进入执行阶段，居全国第一；其后河南74个、云南73个、河北58个、安徽55个、湖北52个。其余各省均不足50个。累计已开工示范项目数前三位的是山东、云南、安徽，分别为66个、54个、52个，占其各自落地示范项目数的比例分别为86.8%、74.0%、94.5%。
累计投资额前五位是贵州、云南、四川、浙江、河南，分别是1.1万亿元、1.1万亿元、1.0万亿元、0.9万亿元、0.9万亿元。上半年，管理库净增投资额前五位是四川、河南、河北、重庆、天津，分别是1283亿元、739亿元、558亿元、474亿元、391亿元。按各地落地示范项目投资额统计，前五位是云南、河北、北京、浙江、河南，分别为2819亿元、2095亿元、1578亿元、1372亿元、1219亿元。累计已开工示范项目投资额前三位的是云南、北京、山东，分别为1935亿元、1286亿元、1029亿元。可以看出，云南省的示范项目投资额和已开工示范项目投资额均领跑全国。
3.2. 落地率上海第一，开工率安徽居首
项目累计落地率，上海3个项目全部落地3个，落地率100.0%，居全国第一；北京落地60个项目，落地率90.9%，居第二；海南落地84个项目，落地率89.4%，居第三。累计落地项目投资额前五位是浙江、贵州、云南、江苏、河南，分别是7386亿元、7108亿元、7008亿元、5788亿元、5691亿元。累计落地率前三的地区与一季度相同，只是顺序略有变化。累计落地成交额前三的地区与一季度相同，浙江累计落地成交额已经连续两季度居全国第一。
安徽350个落地项目中开工272个，开工率77.70%，居全国第一；四川317个落地项目中开工245个，开工率77.30%，居第二；山东515个落地项目中开工390个，开工率75.70%，居第三，天津开工率28.60%为全国最低。上半年，净增开工项目数前五位是河南、广东、福建、浙江和山东，分别是125个、120个、115个、103个、89个。
累计开工项目投资额前五位是云南、山东（含青岛）、浙江、四川、河南，分别是4779亿元、4119亿元、3675亿元、3584亿元、3197亿元。
二季度，净增开工项目投资额前五位是云南、四川、湖北、山东（含青岛）、河南，分别是562亿元、338亿元、271亿元、238亿元、112亿元。二季度，云南省的累计开工项目投资额和净增开工项目投资额均居全国首位，云南已经连续两季度领跑累计开工项目投资额。经过了前两年PPP发展的高峰期以及去年的集中清退，当前越来越多的存量项目进入建设运营阶段，多地开工率上升。
3.3. 政策支持TOT模式盘活基础设施存量资产
TOT，Transfer-Operate-Transfer（转让-运营-移交），TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。TOT模式的运用一般是为了BOT模式的顺利进行，通常情况下，政府会将TOT和BOT两个项目打包，一起运作。
按采用转让-运营-移交（TOT）方式的项目，对各地区和行业采用PPP模式盘活存量公共资产情况进行统计。截至6月末，管理库TOT项目累计227个，可盘活2035亿元，其中，落地项目151个、投资额1333亿元。
从地区情况来看，贵州、辽宁、福建、河北、四川位列项目数前五位，分别为37个、32个、23个、19个、15个。
辽宁、浙江、贵州、河南、河北位列投资额前五位，分别为445亿元、254亿元、202亿元、202亿元、121亿元。
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