PPP模式内涵与发展历程


来自:智慧城市产业与技术创新战略联盟     发表于:2019-08-20 22:19:07     浏览:159次

PPP是公共部门(通常为政府部门)和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分,中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,属于广义PPP的范畴。PPP模式本质上是政府与社会资本合作,为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权等为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式,形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制,因此,它不仅仅是单纯的融资方式,也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域,在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报,同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异,依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等因素,并结合中国实际我们认为PPP可大致分为购买服务、特许经营、股权合作三类。购买服务模式,即通过发挥市场机制作用,把政府直接 向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。购买服务模式多用于缺乏使用者付费基础的非经营性项目,需要政府付费帮企业回收成本,按照发改委文件该模式可采用的运作方式有建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等。特许经营模式,即政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。根据国家政策规定,特许经营者可以通过向用户收费等方式取得收益,向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口补助,由此可看出特许经营模式多用于经营性项目或准经营性项目。按照发改委文件,特许经营模式可采用的运作方式有建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等。

股权合作模式,目前国家政策尚未对股权合作方式提出明确定义,我们参考国家发改委、财政部关于政府和社会资本合作的相关文件,结合国内实践探索,认为股权合作可视为狭义的PPP模式,即政府和社会资本在基础设施和公共服务领域通过共同投资参股的方式,建立的一种共担风险、共享收益的长期合作关系。股权合作模式多用于具有一定经营性,但经营性收费不足以覆盖投资成本,需要政府提供一定补贴的准经营性项目。按照发改委文件,该模式可采用的运作方式有建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营BOO)等。

(二)PPP模式在中国的发展

中国自上世纪80年代就开始探索利用外资在基础设施建设领域进行合作。从发展阶段来看,PPP模式在中国发展大致经历了五个阶段:

试点阶段(2002年之前):在此期间,PPP模式以外资参与的BOT模式为主。1995年法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权,为国家批准的首个BOT试点项目。期间PPP项目均为利用外资项目,由原对外贸易经济合作部(现“商务部”)主导。

发展阶段(2003~2008年)2002年原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号),鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建设;2005年“非公经济36条”提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。”这在很大程度上推动了各地市政公用领域PPP模式的推进,期间外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资。该阶段期间,法国威立雅环境集团、香港中华煤气有限公司(中华煤气)、新奥燃气等境外资本以及其他社会资本以特许经营等BOT模式参与各地市政公用项目投资。

调整阶段(2009-2014:受金融危机影响,全球和中国经济增速下滑,中国中央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长计划。该经济刺激计划的投资由政府主导,但鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资,各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担,项目的运作方式以政府委托代建、BT模式为主。因此,期间社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降,PPP模式的发展处于调整阶段。虽然2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔201013号)(即新“非公经济36条”),鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域,但各方反应一般。

爆发阶段(2015-2017):财政部在2014年中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式(PPP),鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营”,这是中国官方首次提出PPP概念。2014年末财政部和发改委先后颁布PPP项目操作指南和指导意见,随着2014年财政部43号文和2015年新预算法的执行,政府的融资途径受阻,PPP模式的优越性显现。在2015年中旬关于PPP项目的顶层设计文件发布后,PPP项目正式进入爆发期。

规范阶段(2017年以来):随着地方政府大规模利用融资平台公司推动地方基础设施建设投资,导致地方政府债务规模快速增长,引发了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。2017年以来,多部委出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》等监管和指导意见来规范PPP项目,PPP项目入库速度开始放缓收紧,另外,财政部对PPP项目库进行整理,一些不符合规范或者不适合使用PPP方式的项目逐渐被清理出PPP项目库。后续联盟将深入开展智慧城市建设投融资运营模式研究,为我国智慧城市可持续发展献策献计,为联盟广大会员提供相关政策信息服务,为城市与企业的合作、探索PPP运作模式提供服务。


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