PPP模式具备“物有所值、平等合作、风险共担、利益共享、按效付费”等特征，在合作期间双方共担风险、共享利益。其中，“共担风险”，是指通过合理分配风险，在PPP合同中明确合同当事人之间的权利义务关系，促使各方更加有效、更有经济动力去管理风险，确保PPP项目顺利实施、实现物有所值，最终实现双方共赢。
就智慧城市PPP项目而言，具有建设类型复杂、投入产出不清晰、项目边界复杂、建设周期较长、外部性因素多变等特点，同时各业务系统都具有自身特点，业务需求和行业规范要求不同。如何明确风险的具体类别、风险承担主体、以及制定风险防范措施进而构建PPP项目风险分配基本框架成为智慧城市PPP项目能否顺利实施的核心问题。
现行PPP项目风险分配框架，主要来自2016年财政部在《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）附件中的指导性表述，即，“（二）风险分配框架，包括风险识别情况、风险分配方案（政府与社会资本各自承担哪些风险、是否设置保底和超额收益分成机制）、风险防范措施等。”
目前来看，智慧城市项目采用PPP模式还没有成熟的成功案例，究其原因是对智慧城市项目风险认识不足，以及PPP咨询服务机构受自身专业限制，在PPP项目的实施方案中，前期论证不足，也未结合项目实际情况，风险分配结果照猫画虎，风险分配仅给出一张风险分配框架表，而对具体风险种类的识别与分类、风险分配的机制、风险分配结果的缘由甚至风险分配的防范措施等内容，不做表述或者表述不足。从而造成在实施过程中遇到争端时，风险分配结果也不能指导争端/争议的解决；甚至因为前期的风险分配不合理，导致争端发生时，分配结果出现明显的不科学、不合理、不公平，却没有调整路径。
因此，在现行的PPP项目风险分配框架指导下，智慧城市PPP项目出现了风险分配承担主体不明、风险分配不合理却不能及时调整、新的风险出现不能有效分配等问题，没有很好的体现风险分配对项目的前瞻性指导。
按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。财金[2014]76号、财金〔2014〕113号、发改投资[2014]2724号、财金〔2014〕156号等文件，对风险分配原则的主要规定如下：
1) 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出，风险分配“按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则”；
2) 《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）进一步指出，“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险”；
3) 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）也指出，“按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险”；
4) 《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）对风险分配原则明确为在遵循PPP项目合同目的之下的5条原则，即“1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4.由该方承担该风险最有效率；5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。”
合理区分风险承担主体层次
风险分配应该是贯穿PPP项目全生命周期以及各个阶段的，以便能够指导项目实施。具体来说，在识别、准备阶段，风险分配，关系着PPP项目的风险承担成本支出测算，关系着论证项目是否物有所值、能否通过财政承受能力论证，也关系着PPP项目运作模式、交易结构、绩效考核体系、采购方式等的选择与确定；在采购阶段，风险分配，是明确社会资本资格条件以及PPP项目合同中双方权利与义务、合作范围边届、争端/违约处置原则与措施的基础；而在执行阶段和移交阶段，风险分配结果，是指导利益相关方完善规范管理体制、绩效考核体系、奖惩制度、制定移交方案等的基础。
因此，智慧城市PPP项目风险分配，是PPP项目各个阶段更好开展工作的基础，也是PPP项目风险分配框架中必须明确的导向目标；其最终目的，是通过影响PPP项目合同体系的相应条款形成，来最终指导项目的实施，以保障项目的顺利进行，确保PPP项目各参与方履行义务、享受权利。
为了明确与政府方相对的风险承担主体，建议将风险承担的主体分成两个层次：第一层次为政府实施机构与项目公司（社会资本控股或独资），该层次基于PPP项目合作，在两者间对风险进行合理分配；第二层次为政府方出资代表（如有）与社会资本，该层次基于PPP项目公司的股东关系，在两者间对风险进行分配。
加强风险识别与分析
由于新技术的层出不穷、技术更新换代等影响，智慧城市PPP项目尤其需要加强动态风险分析。综合分析项目具体情况和政策环境，特别是对于政策变化、宏观经济变动出现的双方均难以有效抵御的风险。综合分析同类型或者同区域项目的实际操作经验、出现的问题。针对项目的特殊性，如项目类型、建设区位、存量资产等，详细列举项目特有风险。进一步识别不易清晰划分的情形，如系统建设过程中需求反复、方案多次变更等内容。
完成项目风险识别后，对智慧城市PPP项目中可能出现的风险，首先应准确定义其边界条件，之后根据风险所处的阶段、是否可控、是否具有相识性，经合并或者单独列表后，针对其具体特征进行风险归类。从项目实施的不同阶段、风险是否可控两个方面，对识别出的风险进行分析与归类，以达到风险分配指导项目实施的最终目的。
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