建立PPP项目全生命周期监管体系


来自:智慧城市产业与技术创新战略联盟     发表于:2019-09-10 16:44:40     浏览:112次

政府和社会资本合作(PPP)模式作为扩大公共服务供给、提升服务质量的有效手段,逐渐形成一套相对完善的制度体系。但对PPP项目周期全过程如何进行监管优化,尚未形成足够重视。PPP项目一般具有周期长、投资规模大等特点,在项目交易运作过程中参与者众多,利益关系复杂。各参与主体在PPP项目中的目标与诉求往往不同,在项目运作过程中不可避免会产生利益冲突,这就大大提高了PPP项目监管的复杂程度。我国现行法律体系中,涉及PPP项目的主要包括政府采购法、招标投标法、合同法、公司法、民法通则、建筑法等,而且其内容较为分散,适用范围相对较窄,缺乏对PPP项目的顶层立法,导致PPP参与方的权利与义务尚无统一规范,PPP监管缺乏强有力的法律支撑。

2019年7月1日,《政府投资条例》(国务院令第712号)正式生效,国家发展改革委随之发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号),就政府和社会资本合作(PPP)的管理规定做出相应调整。《通知》要求,PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行“审批、核准、备案”程序。全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查,严格依法依规履行项目决策程序,严格实施方案审核,依法依规遴选社会资本,依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理。加强PPP项目监管,坚决惩戒违规失信行为。因此,构建科学的项目全生命周期监管体系迫在眉睫。应该贯穿于PPP项目实施全过程,包括前期论证、项目采购、建设准备、工程建设、运营服务和项目移交等环节,集成了事前监管、事中监管和事后监管。

准确理解PPP监管内涵

PPP监管的目的不是限制PPP的发展,而是为了“控风险”。六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),要求“规范政府与社会资本方的合作行为”,具体内容主要是禁止违规行为,包括:违法违规变相举债、承诺回购社会资本方的投资本金、承诺最低收益等,目的是禁止地方政府违法举债、变相举债。国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号),规范央企参与PPP项目,一个重要目的则是为了“防范经营风险”,以控制央企的资产负债率为重要抓手,对应“控制好杠杆率”。

从PPP 项目全寿命周期维度来看,PPP项目的监管主要分为两个阶段:一是项目的准入监管,目的在于剔除不具有可行性的PPP项目方案和社会资本合作方。二是项目的绩效监管,目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题,以维护公众利益。PPP项目应该以项目基于产出要求(Output-basedPerformanceSpecification)为监管的准绳,促使社会资本方能够保证产品与服务的产出质量,政府监管的重点是公共产品与服务的质量和数量目标能否实现,而不是通过什么方法和过程满足绩效要求。通过这种目标导向监管机制的建立,在保证项目实施质量的前提下,充分发挥社会资本方的主观能动性和创新能力。

构建多层次监管主体

目前我国PPP监督体系存在政府机构职责不清、社会监督流于形式的问题,PPP模式下不能再把项目监管简单地理解为政府监管,PPP项目监管的主客体更加多元和复杂,不仅政府具有多重角色,社会资本也应行使更多职责,完整的监督体系应由政府监管体系与社会监督体系共同构成。

政府同样是PPP项目的建设者与参与者,政府不再仅仅是监管的主体,在一定程度上也是监管的客体。不同层级、不同部门的政府机构也会以不同程度、不同身份参与PPP项目的投资、建设与运营,因此这些相关政府部门也是PPP项目监管客体的重要组成部分,PPP项目监管同样需要对政府进行规制,以保证和社会资本方公平的伙伴关系。社会资本不再仅仅是被监管的对象,也要行使部分监管职责,社会资本与第三方机构都是监管主体的重要组成部分。PPP项目的绩效监管与产出要求密切相关,项目技术数据收集与整理具有很强的专业性,需要更“懂行”的社会资本与第三方机构合理的参与并主导PPP项目的监管过程。

科学搭建PPP监管架构原则

应明确PPP监管范围。PPP监管应以履约管理为主,以PPP合同为依据,双方处于平等地位,严格限定行政监管的使用条件与范围,避免对社会资本方形成不平等地位。明确实施机构、项目公司、社会资本方各方角色与职责,构建相互协同的组织架构和工作机制,实现PPP项目规范、有序、高效运行。

正确界定实施机构、项目公司、总包单位之间的角色与职责。总包单位是由项目公司负责选择,主要在建设阶段负责项目建设。项目公司是PPP项目的法人主体,负责投资、建设、运营、移交等,其权利与义务源于PPP合同,超出PPP合同部分受到行政监管制约;实施机构对PPP项目全周期开展监督管理,其权利依据来源于PPP合同;

科学把握不同项目类型对权利关系的影响。对于涉及政府按项目绩效付费的项目时,政府承担了支付责任,承担潜在的风险,项目公司就不能享有完整的法人权利,需要向实施机构让渡部分权利,尤其在投资控制方面,实施机构需要在工程设计、招标采购、工程变更等方面行使监督权,避免承担过大的潜在风险。对于使用者付费项目,项目公司承担了投资、建设和运营风险,政府方主要行使知情权及对项目产出质量与效率行使监督权。

完善市场化监管机制。引入第三方机构或公众,通过市场化的方式来实现PPP项目监管,不仅能够规范PPP市场,更将有助于实现政府职能优化、简政放权,实现“小政府、大社会”的理念,实现国家治理体系及治理能力现代化。

强化绩效管理,加大激励创新

在考核标准上,要从指标设定、评价方法、评价标准等方面进行完善,评价方法和指标体系设置中要突出定量评价的内容,绩效考核评价标准要建立针对不同对象、不同阶段、不同行业的绩效指标标准库。在考核范围上,要建立涵盖项目全生命周期的考核管理体系,形成一个包括项目目标确立、建设观念、行为过程、结果运用等环节的完整考核链条。创新激励手段并加大其使用范围,激励手段可包括经济手段、信用评级、其他奖励手段等方式。



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