济邦观点|一文读懂公办养老机构PPP模式(一)

作者：陈付友 济邦咨询 高级经理    

         朱江林 济邦咨询 高级经理    

         郭欣鑫 济邦咨询 经理    

         赵超越 济邦咨询 经理    

         陈念喆 济邦咨询 经理    

         林映君 济邦咨询 经理

一、背景简介

政府在养老服务供给方面承担着重要责任。为满足养老兜底责任的要求，全国各地政府部门设立并运营大量的公办养老机构，在居民养老服务体系中发挥了重要作用。

然而，随着居民生活水平的提高及老龄化趋势的加剧，居民对养老服务质和量的要求逐步提升，多层次的养老需求逐渐显现。公办养老机构受人员编制、激励机制等条件的限制，面临着人才缺乏、服务质量难以提升等问题。

近年来，公办养老机构社会化运营趋势凸显，政府也在逐渐摸索采用社会化方式运营公办养老机构，以提升公办养老机构的服务质量。通过PPP模式引入社会资本进行公办养老机构的运营是公办养老机构社会化改革的重要方式之一。

（二）国家政策鼓励养老服务采用PPP模式

2015年5月19日，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）指出“医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与”。

2016年12月国务院办公厅发布《全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，降低了市场准入和外资进入的门槛，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，并明确提出利用PPP等模式建设或发展养老机构。

2019年4月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）中明确，要大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大。

2015年2月3日，民政部发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）。文件指出：“支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设或发展养老机构”。

2015年4月22日，国家发改委、民政部、老龄委联合发布《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》（发改办社会〔2015〕992 号），鼓励探索建立多元化投融资模式，按照政府引导、市场化运作的原则，发挥撬动社会资本的杠杆作用。

2019年2月，国家发改委、中央宣传部、教育部等多部门联合印发了《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》（发改社会〔2019〕0160号），要求加强老年人健康服务体系建设，鼓励地方政府依法合规采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，吸引更多社会力量参与建设、运营和服务。

因此，国家从政策方面在大力鼓励用PPP模式实施养老项目。

（三）本文内容组织

本文将从公办养老机构的运作模式简介、优缺点分析，养老机构PPP项目的运作模式简介、优缺点分析、运作要点等方面对养老机构的社会化运营进行全面解析。

二、公办养老机构运营模式概述

公办养老机构运作模式主要可分为公办公营和公办民营两大类。

公办公营模式是由政府作为责任主体，承担养老机构的投资、建设、运营职能。其主要运作方式包括政府自营及政府购买服务两种。

公办民营是由政府委托专业运营机构承担养老机构的全部或部分投资、建设工作，并作为责任主体承担一定期限内的运营责任。在当前的政策环境下，公办民营养老机构主要通过PPP模式引入社会资本运营，其具体运作方式包括BOT（建设-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）及委托运营（O&M）的方式等。

三、公办公营模式介绍及案例分析

（一）政府自营方式介绍及案例分析

1、运作方式介绍

政府自营方式主要由政府下属的民政主管部门牵头设立专门的事业单位，负责组织养老机构的投资、建设、运营工作，并承担相应责任。项目的建设资金支出由财政预算安排。项目的运营的收支按“收支两条线”的方式，纳入财政预算管理。

2、优劣势分析

政府自营方式下，公办养老机构由政府直接管理，对于养老服务的可控性较强，有利于满足政府养老兜底责任。但是，由于事业单位人员编制数量限制、外聘人员薪资标准限制等原因，政府自营养老机构的运营常面临人才缺乏、激励机制不灵活、运营质量难以提升等困难。同时，政府自营养老机构的收费须按照公办养老机构的指导价执行。由于该价格通常无法覆盖项目的运营成本，财政须每年向养老机构支付补贴。

3、政府自营案例：一线城市A区社会福利中心一期

A区福利中心是该区唯一公办养老机构，共分两期。一期可提供约200张床位，项目目前入住了约170位老人。一期的运营主体为A区民政局下属的事业单位。一期的物业管理、护理服务、餐饮、医疗服务均由该事业单位组织提供。事业单位组建的运营团队由部分事业单位编制人员（主要领导及部门负责人）及外聘人员（医护、物业、餐饮等运营人员）组成。

目前项目的运营状态较为稳定，但是也面临着“编内人员数量不足”、“编外人员留不住”等问题。A区民政局在探索合理的社会化运营模式并谋求转型。

（二）政府购买服务模式介绍及案例分析

1、运作方式介绍

政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

公办养老机构可通过购买服务的方式引入专业服务机构开展养老机构的运营工作。购买服务的内容可包括养老照护、物业管理、保洁安保等服务。政府方可根据服务机构的运营效果及考核情况向服务机构支付费用。

2、优劣势分析

在政府购买服务模式中，政府方通过公开竞争引入专业服务机构负责项目运营，避免了在政府机构内部单独组建运营团队，减少了管理负担和运营成本。同时，政府方可以根据绩效考核结果决定服务费用的支付，有利于促进服务机构提升服务质量。

然而，在此模式下，养老机构运营责任主体仍然是政府所属事业单位，并未实现运营风险的隔离。财政在支付建设投资之外，仍需每年向事业单位支付运营补贴。

3、政府购买服务案例

案例1：一线城市B区社会福利中心

B区社会福利中心于2002年1月1日成立，分一期、二期两栋主体建筑。一期于成立之初投入使用，二期于2014年6月投入使用。福利中心最大床位数量为950张，实际使用的床位数为600余张。福利中心的运营主体为B区民政局下属的事业单位。

B区社会福利中心采用政府购买服务的方式选定服务商向入住老人提供服务。一期护理工作为政府提供，保洁卫生、安保、物业维护等服务均通过购买服务外包。二期护理、安保、物业维护也均通过购买服务提供。福利中心餐饮由购买服务引入的第三方机构统一提供。

各服务商通过公开招标确定，B区社会福利中心按照绩效考核结果每年向各服务商支付服务费。

案例2：A区社会福利中心二期

A区社会福利中心二期可提供791张床位。政府方运营主体与A区社会福利中心一期一致，同为A区民政局下属的事业单位。

二期自正式开展运营至今，均采用政府购买服务方式引入服务商提供物业管理、护理服务工作。

4、政府购买服务案例分析

前述两个项目通过政府购买服务的模式，一定程度上解决了服务人员供应不足的问题，提高了服务质量。

然而，政府购买服务模式也面临以下问题：

1. 服务期限较短（最长不超过三年），服务商不愿在运营相关的设备设施上进行投入。
2. 政府和服务商在运营维护成本的承担问题上难以厘清界限，导致管理过程中存在维修维护不及时、就维护支出事项互相“扯皮”等问题，不利于服务质量的提升。
3. 服务商仅根据合同约定提供服务，并未充分发挥专业运营服务商在养老照护服务标准体系、人才培训、市场营销方面的优势，运营服务质量难以进一步提升。
4. 若项目运营过程中出现重大安全问题，政府部门作为项目的法人单位，仍是责任的承担主体。
5. 政府须花费大量精力协调处理不同服务商之间在运营之间就运营范围、服务边界等事项产生的问题。