作者  蓝志勇

清华大学公共管理学院教授、博导

         郑国谋

中国人民大学公共管理学院博士生

1

公用事业一般指最基本、最核心的、常常有自然垄断属性的公共服务的各项事业，包括城市基础设施建设、管理和市政服务等。传统上，大部分公用事业类的服务都由政府主导生产和供给，在第二次世界大战结束后的城市重建和经济复苏阶段、20世纪的70和80年代西方私有化改革阶段、由于发展需求和资本、技术之间的差异，政府开始引入民间资本和企业参与公用事业的投资和营运。其中十分重要的一种方法就是PPP(PublicPrivatePartnership公私伙伴合作)。

PPP在西方20世纪80年代私有化改革以来有所风行，以解决改革后公共财政不足的问题。世界银行将PPP定义为 “在投资和服务的提供中，政府与私营部门签订长期合作合同，私营部门承担资金投入、管理责任和一部分风险，其回报与业绩挂勾的一种协作方式。更广义的PPP则指公营和私营部门共同参与生产，提供物品和服务安排，包括合同承包、特许经营和补助等等”。王俊豪等专家认为，公营部门与私营部门之间的所有合作，由最简单的合同外包到产权转让和合资合作等，都可以视为PPP。

中国政府近年来非常重视PPP的发展。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，多次提及要促进政府和社会资本的合作。2016年5月，国家发改委、财政部联合下发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，提出大力推进PPP的发展。在中央和地方政府的政策推动下，全国PPP的项目数量和投资金额持续上升，根据财政部的全国PPP综合信息平台项目库的资料，至2017年9月，全国入库项目合计共14220个，累计投资额达178万亿元人民币。

推动PPP的原因是通过社会集资、集智和集能，提高公共产品生产、服务的能力和效率，满足社会需求。但在实践中，不少PPP项目的出现及其成效与期望有差距。有的以企业盈利为目的，公共服务态度和能力不足；有的政府管控过多，效率不佳；有的一味追求项目数量，在项目选择、合作伙伴选择、法律规范、合同职责、评估、监管、法律条款、价值矛盾、透明性、回应性等方面都存在问题，项目难以达到预期目标。一些地方政府以PPP 项目为政绩、企业以PPP为牟利工具、领导以PPP为经济发展手段，使得项目过泛、过滥、目标不清、审查没有标准、问责不清，中央政府不得不对此叫停，也有的地方出现政府回购现象。究其深层原因，主要是政策上和社会理解上偏重了PPP的经济维度，没有合理理解PPP与公益的关系。本文从PPP项目公益性的视角，引入公共价值失灵理论来补充PPP单一经济理性的局限。

一

单纯追求经济目标的PPP

不能满足社会的需求

公用事业PPP中的政府干预，是PPP成败的重要原因。若政府让私营企业按照市场机制在公共服务和基础设施建设的领域内自由活动，由于垄断的特点，企业容易过度榨取利润，侵害社会公益。相反，若政府过度干预市场运作，则可能影响市场效率和创新，同样不利于社会长远发展。

现代自由主义经济学鼻祖亚当·斯密认为市场是人类经济生活中经过长期发展而形成的一种制度安排和人与人分工合作、效率最高的共赢机制，有自我调节能力。因为，追求私人利益是人的天性，通过价格的作用，市场这只看不见的手可以推动人们进行竞争和合作，令双方得到互利和收益，最终促进社会整体利益。只要没有垄断、没有信息不对称、没有外部负效应、没有交易成本问题没有公共产品供给不足的问题，就可以高效运转，使资源配置达到帕累托最优状态。这就是著名的市场失灵理论。按照这一理论，市场不失灵，政府就可以不干预。

后来的保罗·萨缪尔森则认为，市场的垄断、不完全竞争、负外部效应、公共产品供给不足和信息不对称等失灵是一个必然现象。有人的地方，市场失灵必然会出现。比如说，公司做大了，就会努力控制和垄断市场，排挤竞争者，以获取稳定和超额利润。政府干预市场，就是一种必然。事实上，公共产品会提供不足的原因就是因为保障生产公共产品效率的市场因素-如投入不足、回报率低等现象总是存在的。但政府对市场这方面的补贴应该在哪一个水平，是市场失灵理论没有回答的问题。更重要的是，如果市场不失灵的时候，政府应该干预吗？比如说，生产和销售香烟，更极端地说，生产和销售毒品，贩卖人体器官等非人道主义现象，市场是不会失灵的，再高的价格依然有需求和提供方，因为有极大的利益存在。还有，政府干预也有如何干预导向的问题和政府官员的价值选择问题。一些规制理论认为，政府官员也可能以自身业绩和利益最大化为行为目标，服务向能够提供政治支持的利益团体倾斜，导致资源浪费、价格扭曲、公共支出规模过大和低效生产，政府干预失灵。这一现象在现有的PPP项目中，也屡见不鲜。所以说，“市场失灵政府才干预”的理论不足以用来指导政府对市场，特别是对PPP项目的指导。在这一公益性强，本身又有自然垄断性的领域，单纯追求经济理性远远不能满足现代社会的需求。

二

PPP需要新理论的支持

传统经济理论把所有的产品分为两类:一是私人产品，可以供个人消费，有排他性，能够帮助收回成本和收益的产品；二是公共产品，难以分割，没有排他性，是只能供大众消费的产品。这类产品难以收回投入和盈利，要靠政府税收维持。后来的研究发现，还有一类产品介乎于两者之间，是准公共产品。这类物品有许多特点，如有自然垄断性，公益性，在一定的程度上（例如说村里的池塘等小范围）难以排他。但是，在准公共物品的消费中，存在一个“拥挤点”。当消费者的数目增加到该“拥挤点”之前，每增加一个消费者的边际成本是零；而达到该点之后，每增加一个消费者的边际成本开始上升；当达到容量的最大限制时，增加额外消费者的边际成本趋于极大。因而，出现了“俱乐部经济理论，”认为，消费同一社区的公共物品的消费者同为俱乐部成员，每个成员消费的数量与质量的效用都是其他成员消费效用的函数，但总的来说，任何成员的收益必须大于他所负担的边际成本总额，参与才成为可能。

中国巨大的人口规模，消费需求的增长，高速发展对自然环境的索取，已使拥堵成为常态。包括地域范围较大的蒙古和新疆的草原，虽然有辽阔的江河，地区的饮用水、清洁的空气，也都出现拥堵和竞争消费现象。更不用说中小规模的医疗、教育、道路基础设施等产品。同时，信息技术和计算技术的发展，也使得过去难以排他和计算的产品消费变得容易跟踪、甄选、计算、记录甚至排他。所以说，在新的历史时期，所有的公共产品都可以按私人产品计算和排他，而所有的私人产品的消费，包括吸烟、吸毒、开汽车、住豪宅，也未必没有侵犯公益的公共属性。其关键点，就在于两个字——拥堵。

因此，在现代社会，私营企业、公营部门，以及PPP,面对的不仅仅是传统的问题。PPP在提供公用事业服务和社会基础设施建设服务的过程中，常常处于时代需求的最前沿。它游离于政府的官僚体系运行之外，参与市场运营，追求效率；它不同于私营企业只以盈利为重点，而是追求公益。从这个意义来说，公用事业领域的PPP,在我们这个时代具有特殊的意义，但由市场失灵的经济理论为基础发展出来PPP理论体系存在局限，对实践上的解释力和指导力都不足，需要更新的理论的支撑。

三

公共价值失灵理论可以

补充市场失灵理论的不足

较早推动公共价值理论的当代公共管理的代表人物是波茨曼教授 (Bozeman)。他在1987年在著作中提出社会上《所有的组织都是公共的》：因为，政治权力可以影响所有组织的行为和过程，而公众又对政治权力具有影响性力。同时，在现代国家，许多私营部门也从政府获取大量资源，也缴纳税费，受制于劳工管理、质量检查等政府规制的制约，有公共属性；公营部门也依赖市场方法营运、受市场管理‘参与市场竞争，有市场属性。这样，许多组织都难以被严格地归类为公还是私，都可是算是公的，不过“公”的程度不同而已。

以PPP方式推进的公用事业和基础设施项目，基本都有这种公共组织的特性。而这种组织的最重要的目标，就是推动公共价值的实现。波茨曼认为，公共价值是关于权利、义务和规范形成的共识，有三个方面：一是公民和组织团体应该或不应该享有的权利；二是公民和组织团体之间的义务；三是遵守会影响宪法和社会运行的规则。

波茨曼认为公共价值建基于公共利益，当政府和市场所提供的产品和服务无法获得公共价值时，就是公共价值失灵现象。他提出了七个测量公共价值失灵的核心指标:一是各种社会价值的表述和集合机制失灵，是指政治代表、政策制定和决策程序无法反映公共价值；二是公共领域垄断失灵，非公共权威在公共利益领域与公共权威竞争；三是少数利益集团囊括和侵夺大众利益，例如少部分学校取得了社会较多的资源，而大部分学校只能获取有限的资源，影响每个学生都能接受同等教育的权利；四是公共价值得不到充分的实现，指社会缺乏足够数量的公共价值的提供者，公共需求得不到充分满足；五是短期行为威胁到长远的公共利益，例如多收税危害经济发展，影响下一代生活；六是用替代品来替代不可替代的公共资源（土地，环境）；七是市场交易威胁到基本人性价值，人体器官交易就是一个明显的例子。

四

公用事业PPP的发展重点

应该是防止公共价值失灵

第一，反映社会集体意志。PPP旨在满足社会集体共同需要，由市场代替政府提供公共服务，而不是单纯地为顾客服务，需体现公民的权利和义务，反映社会的共同偏好和选择。因此，市民有权参与和监督PPP项目，并可以影响PPP的过程和结果。例如公共交通服务的收费金额应该跟市民的满意度一并考虑，信息透明、回应性和公众参与等都不可缺少。

第二，确保必要的公共垄断。生产公共服务的工作由政府向市场转移，但确保社会获得公共利益的责任不应被转移。在PPP中，对公共利益具关键影响性的权力和资源应由政府拥有或控制，例如城市供电用途的基础设施虽然由企业建设，但基础设施对城市供电具有关键性和基础性的作用，其所有权最终应该归政府所有。

第三，公平的服务。政府有责任保障每个市民都享有同等质量的公共服务，实现公共资源公平分配的原则。在PPP中企业获得政府的合法授权，配置公共资源以生产公共服务，在服务提供上不应偏离公平原则。例如公共巴士服务不应只集中于人口密集的市中心区，偏远地区的市民也有权享用同等质量的公共巴士服务。

第四，保证社会存在充足的公共利益提供者。在市场中，当服务供应量未能追上需求时，消费者需承受高昂的价格，但在公共域领中，市民需承受公共服务不足而造成的社会公共问题，例如公共医疗服务供应不足导致疾病传播，威胁市民的健康。因此，政府应确保PPP的市场参与者充足，保障公共服务的供应量，让各参与者的良性竞争提升服务质量和降低价格。

第五，重视长远的公共利益。PPP是政府与市场的长期合作关系，过于追求短期经济利益会对社会和环境造成严重的损害，例如低成本的燃油发电带来空气污染，危害市民身体健康。在PPP中，政府应干预企业的单纯经济理性，适当地牺牲经济效率，协调社会和环境的发展。

第六，不可替代的义务与责任。对市场来说，一切都可通过价格计算和补偿，但在公共领域，例如环境污染是难以通过价格计算的，而且相关的负面后果由市民共同承受。在PPP中，政府会采用合同方式订定企业生产的服务质量和违反的责罚，但企业会在保证服务质量与违反的责罚中作经济理性的选择。例如供电企业可能以缴付罚款替代提升供电稳定性的高成本投资，让市民承受突然停电而造成的社会损失。因此，政府应阻止市场意图寻找公共利益的替代品，以免PPP成为纯商业化的市场行为。

第七，防止市场交易威胁公共利益。市场上每天都有大量自发性的交易，交易双方透过交易活动促进自身利益的最大化，但市场的成功不等于社会的成功。例如公共巴士公司为应对巴士班次的增加，长期安排巴士驾驶员做有偿的超时工作，公共巴士公司与驾驶员的交易为双方带来经济利益，但驾驶员疲劳驾驶会增加发生交通意外的风险，威胁乘客和道路使用者的安全。

五

结    语

在过去的PPP项目实践中，一些PPP项目的结果是与基础设施建设和高水平公共服务的目标背道而行的。政府向市场放权，可是换来的往往是集团为了自身利益而忽视了公共利益；政府给了市场垄断与权威，却换来市场对社会的诉求的麻木和回应不足。在PPP的过程中，公营部门与私营部门分享权力，但公营部门也容易被私营部门所俘虏，可能会对公共利益造成损害。在PPP中引入对公共价值的思考，克服工具理性导致单纯追求经济效率的问题，为PPP的公益性和效益性双向发展提供完善的理论支撑，为PPP的政府干预提供具体的行动指标，对理论和实践都具有重要的意义。随着我国的经济和社会发展，新时代带来的公共问题越来越复杂多变，经济、社会和环境之间的发展冲突不断加剧，政府与市场的合作关系越趋紧密。社会对PPP的期望已由最初的缓解财政压力和提升生产效率，转向满足集体需要和实现社会共同价值。为使PPP不负所望，政府应尽力防止公共价值失灵，并用公共价值是否失灵、而不是市场是否失灵，作为判断PPP是否成功，政府是否需要加大、还是减弱、或者改善对市场的干预的行为准则。

版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！