随着我国城镇化发展水平的提高，生活垃圾产生量逐年递增，垃圾围城问题日益严重，研究如何有效利用生活垃圾分类缓解“垃圾危机”以及重塑传统垃圾收运处体系迫在眉睫。伴随着我国生活垃圾分类立法支持、地方政府垃圾收费政策完善和财政资金的支持、社会大众垃圾分类意识的普及以及合格社会资本的涌现，预期PPP模式将在生活垃圾分类领域大有可为。
文章来源：现代咨询
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第一部分：运作模式
本文通过研究目前我国生活垃圾分类发展现状，探索分析生活垃圾分类的PPP运作模式。
一、我国生活垃圾分类发展概述
根据《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2017年202个大、中城市生活垃圾产生量已达2亿吨，其中北京、上海、广州等城市的日均垃圾产生量已超过2万吨，且仍处在增长状态。对于城市运转而言垃圾无小事，传统的混合收集、运输、集中焚烧或填埋处理的方式正面临日益突出的环境风险和社会风险，难以适应我国生态文明建设的高质量发展要求。致力于从源头控制垃圾产生，重塑传统垃圾收运处模式的生活垃圾分类势在必行。
表1 2017年我国城市生活垃圾产量前十位城市
近两年来，我国针对生活垃圾分类工作陆续出台相关政策，生活垃圾分类的法律与政策体系日益完善，垃圾分类的相关工作已逐步由点到面、由浅到深，“时间表”和“路线图”也已确定：2019年起，全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作；到2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统；到2025年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。
表2 我国近期生活垃圾分类相关的政策文件和重要事件
目前，我国部分城市已开展了多年的生活垃圾分类试点工作，但远未达到预期效果，主要存在以下问题：
第一，碎片化试点规模效应不足。
目前，各地普遍通过政府购买服务方式等引入市场化主体对辖区内生活垃圾分类开展试点工作，但是该类试点通常存在碎片化现象：其一，项目实施范围分散在不同辖区的居民小区和公共机构，尚无法发挥规模化收运的优势；其二，市场化主体仅负责生活垃圾分类投放、收集、运输和处理整个链条中的部分环节，比如仅对其中单一的可回收物进行分类投放收集，分类工作实施的深度和效果不足。
第二，分类终端处置设施不完善。
生活垃圾分类投放、收集、运输和处置的四个环节中，收集和运输端的短板可以迅速补齐，而终端处置设施是否完善决定着前端投放的效果。比如，各地普遍缺少易腐垃圾（厨余垃圾）处理设施，导致前端只能进行三分类，易腐垃圾被归于其他垃圾中用于焚烧或填埋。受我国饮食结构的影响，易腐垃圾的量大且含水量高，无论焚烧或填埋处置均会对环境带来不利影响。
图1 苏州市“近期大分流、远期细分类”垃圾分类模式
第三，源头分类效果不明显。
生活垃圾分类重在改变人们对于垃圾的传统观念，强调人人参与其中，谁产生垃圾谁负责分类，垃圾收运处的综合成本需要全社会合理分担。但实践中，居民对于生活垃圾分类的知晓率和参与率有待提高，源头分类效果不明显，而采用混合垃圾运到分拣厂再行分选的模式，面临着垃圾交叉污染、经营成本过高等问题，不利于生活垃圾分类工作的可持续开展。
二、生活垃圾分类PPP运作模式
PPP模式应用到生活垃圾分类工作中，有助于转变政府职能，提高工作效率，盘活存量环卫资产。此外，PPP模式合作周期较长，可以保障项目长期投入，助力“无废城市”建设。生活垃圾分类PPP运作模式的核心内容在于运作边界、运作方式、投融资机制、回报机制等方面。
（一）项目运作边界
生活垃圾分类项目运作边界较为复杂，PPP模式的应用需要厘清理清以下五个问题：
一是明确分类服务范围。
城市生活垃圾来源广泛，除了居民小区还包括党政机关、事业单位，车站、商场、写字楼等。PPP项目服务边界的确定一方面需要考虑服务对象的广覆盖性，从而发挥项目收运处体系的规模效应，同时也要注意与既有物业、环卫体系的衔接，避免出现重复投资，作业界面分割不清的现象。
二是确定分类投放标准。
PPP项目的实施需要确定初始投资，其中分类设备的投放布置的规格标准需要事先确定。城市不同区域的垃圾分类投放标准各不相同，对应的投放容器也应因地制宜。此外，完善的终端设施决定着前端分类程度，比如四分法中能否顺利分类出易腐垃圾，主要取决于终端是否具有处理能力。
三是构建分类运输体系。
分类出的垃圾需要匹配分类的车辆，按照不同种类垃圾的收运频次、时间和路线要求进行分类运输。定时定点模式的应用对激活垃圾分类体系具有纲举目张的意义。这其中还需要考虑与现有环卫体系运输车辆（主要用于其他垃圾）利用的衔接，以减少车辆的重复购置。
四是分类对接垃圾处置终端。
垃圾分类项目的良好运转离不开既有终端设施的支持，包括焚烧厂、填埋场、再生回收利用厂、易腐垃圾处理厂和有害垃圾处理厂等，部分垃圾处理商需要跨区域对接，特别是有害垃圾的分类处理，尤其需要在前期工作中确认接收意愿和处理能力。
五是建立系统全面的监管考核体系。
不同于垃圾焚烧项目对焚烧厂“点”的监管，以及环卫项目“点”“线”结合的考核，生活垃圾分类实施需要综合 “点”“线”“面”实行全面系统化的监管考核。监管工作的复杂性一方面需要强化信息化平台全过程覆盖的功能，另一方面需要引入第三方机构进行绩效评价考核，量化实施效果。
（二）项目运作方式
不同的生活垃圾分类项目建设运营内容决定着不同的运作模式：
第一类，新建项目。
该类项目一般选择BOT模式，包括新增分类设备、设施、车辆、分拣中心、暂存点设施、终端处置设施等。
第二类，存量项目。
针对已购置的垃圾桶、设备及车辆等资产，已建设的中转站、分拣中心、易腐垃圾处理设施等，为了盘活存量资产，构建起完整的生活垃圾分类体系，政府方可以选择委托运营或TOT的运作方式交由社会资本（项目公司）统筹运营，发挥分类体系的综合效果。
第三类，改建项目。
该类项目一般选择ROT模式。若已建设的中转站、分拣中心、终端处理设施等需要进行改造或产能扩充的，则可以选择该模式。
（三）项目投融资机制
投融资机制的确定应以项目投融资特征为依据，生活垃圾分类PPP项目投融资特征具体表现为：
其一，投资特征。
生活垃圾分类PPP项目的投资内容一般包括分类垃圾桶（袋）、分类运输车辆、中转站暂存点、分拣中心、宣传设施、终端处置设施（如易腐垃圾处理设施）等。鉴于垃圾焚烧厂、填埋场等分类终端设施已经先行实施，在不包含终端处置设施的前提下，生活垃圾分类PPP项目呈现“轻投资，重运营”的特征，建设期新增投入体量普遍不大，设施设备的使用周期较短，在运营期内通常面临较多的更新重置需求。
其二，融资特征。
从现有的生活垃圾分类PPP项目情况可知，在项目投资体量整体不大的前提下，通常以企业自有资金投入为主，项目融资需求并不大。另外，该类项目投资周期短，运营期内社会资本（项目公司）按月或按季度取得政府补助，项目资金流入比较稳定，运营期间的融资需求也不强。
（四）项目回报机制
PPP项目回报机制有三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。其中，可行性缺口补助是生活垃圾分类PPP项目的主要回报机制方式，即指在生活垃圾分类项目运营后，获得的运营收入不足以覆盖项目运营成本和收回初始投资并获取合理收益，政府需给予社会资本或项目公司财政补贴。
生活垃圾分类PPP项目的运营收入主要来源于以下几个方面：
第一，项目资源化利用收入。
该部分收入在项目准备阶段可通过试点采集的回收数据和既有的市场价格进行合理估算。主要包括废纸、塑料、金属、衣物的可回收物销售收入。通过分拣打包等预处理后对接下游生产商，可回收物能够实现循环利用。此外，实施范围内的大件垃圾、电器等的回收以及易腐垃圾的处理产物也可产生相应价值。
第二，项目衍生收入。
该部分收入在项目准备阶段尚不存在或无法精确预估。首先，项目建设内容中要求配备各种分类设施设备，若中标社会资本能够自行制造，则可获得该部分产品收益。其次，部分低附加值的回收物在目前情况下出售收入是无法补足成本的，但随着科技的进步、回收使用端的拓展，有可能实现盈亏平衡并产生正向现金流。再次，项目涉及到服务区域内的分类数据信息采集，有限度地允许挖掘与利用数据信息也可产生部分衍生收入。
第二部分：关键问题
近些年PPP模式在环卫领域得到了广泛运用，道路清扫保洁、公厕运维、垃圾清运引入PPP模式并取得积极成效。相比较而言，目前市场上的生活垃圾分类PPP项目较少，这主要是因为生活垃圾分类项目中相关因素具有更大的灵活性和不确定性，比如基础数据、初始成本结构、收益调整机制、绩效考核等，提高了PPP模式应用的门槛。
1、高质量的可研报告是实施PPP的必要条件
PPP项目的实施首先需要界定清晰的运作边界，一般政策要求在项目识别阶段需要出具可研报告及批复。通过上述分析，明确分类服务范围、确定分类投放标准、构建分类运输体系、分类对接垃圾处置终端以及建立系统全面的监管考核体系等方面的内容构成了垃圾分类项目实施PPP运作的重要边界，而这些内容均应在可研报告中予以充分阐述和论证。
此外，鉴于垃圾分类项目可研编制的案例尚且不多，建议实施机构专门聘请第三方对投资构成和运营成本的数据予以复核，以提高项目投资和运营数据的精度。高质量的可研报告是确保项目PPP运作顺利实施的重要前提。
2、建立周期性成本监审的运营约束机制
成本监审是制定或调整价格的重要程序，是价格监管的重要内容，也是建立企业成本约束机制的重要手段。成本结构调整、城市人口流动、运营路径优化、居民分类素质提升以及新技术新模式的发展等，均会带来项目运营的基础数据发生变化，影响着生活垃圾分类PPP项目运营成本的核算。比如随着垃圾分类观念的普及，居民普遍接受源头分类的行为，这就从整体上降低了项目分类投放、收集、运输和处置环节的综合成本，未来服务范围不再需要初始阶段大量投放的垃圾桶，也可显著降低宣传成本费用。
因此，当项目运营一个周期后，政府方有权根据运营效果调整收运频率、设施投放等要求，并根据实际运营情况核定调整可行性缺口补助。
3、建立与运营风险相匹配的收益调整机制
生活垃圾分类PPP项目中可识别的显性收益主要来源于可回收物（含大件垃圾、电器）和易腐垃圾处理产出物的资源化利用收益。同时，此类项目还存在部分隐性收益，如垃圾清运减量化收益、分类数据利用的衍生收入等。由于该部分收益从项目实施阶段来看不易计量、不确定性较大，故而需要构建与运营风险相匹配的收益调整机制。
当销售收入低于预期时，政府方不另行增加可行性缺口补助。当项目公司实际经营成本与实际经营收入，小于等于预计经营成本与预计经营收入之差达到一定比例时，超过部分按照合同约定进行分成，确保项目运营的公益属性。当然，如当年有政府的可行性缺口补助的义务，为减少交易成本，则政府方有权选择用分成额抵减可行性缺口补助金额。
4、建立以运营为导向的绩效考核体系
目前，我国生活垃圾分类工作整体正处于试点推广阶段，相应的考核指标和体系尚需要在实施过程不断总结完善。通过借鉴已有试点项目的实施情况，绩效考核体系可以包括以分拣中心、运输车辆等为主的基础设施维护指标，以知晓率、参与率、分类投放准确率为主的生活垃圾分类效果指标，以及项目公司日常运营管理等方面。
同时，考虑到生活垃圾分类PPP项目实施的独特性，绩效考核中可引入回收率考核（结果导向）和大数据考核（技术导向），实现更加全面、更加精细化地衡量项目公司分类运营效果。
5、建立政府-社会-市场参与的共治体系
生活垃圾分类的实施离不开市场力量的介入，PPP模式是公共服务领域引入市场化机制的重要途径，生活垃圾分类PPP项目的良好运转则需要政府和社会参与形成共治体系。
从政府参与的角度来看，政策支持、舆论宣传支持、教育支持等有助于形成全社会形成垃圾分类的氛围，是项目赖以推进的重要助力。此外，项目在运输、场地、外运处置等方面的便利也需要政府方出面协调。
从社会参与的角度来看，垃圾分类的实施效果依靠居民从家中从源头做起，市场化主体的介入需要通过社区、志愿者团体等进行辅助实施，降低宣传和沟通成本，减少实施过程中的产生矛盾。
生活垃圾实施的复杂性和长久性决定了PPP模式的引入需要匹配政府政策的支持以及社会机制的辅助才能行稳致远。
6、城市存量环卫资产盘活具有重要意义
随着国家对环境卫生发展的高度重视，环卫市场化进程正步入快速发展期。在环卫领域，针对城市管理等部门其运营管理经验较少或运营收益较低的存量项目，可通过TOT、ROT等方式将存量项目转型为PPP项目。
环卫项目PPP模式运作对于盘活政府存量环卫资产、促进环卫服务的转型升级，增强公共产品和服务的供给效率均具有重要作用。其不仅能够解决政府预算问题，增强公共产品和服务供给效率。而且通过引入专业化的环卫领域社会资本，采用先进的技术、经验与管理模式，可以全面快速提升环卫行业的技术、运营及管理水平。
7、政府配套体系是项目运作的有力保障
完善政府配套制度体系，可以有效保障PPP项目运作。配套制度至少应建立健全政策体制、宣传机制、教育体制、运输机制等四方面体制机制。
首先，加大政策支持。垃圾分类实施地区应积极出台垃圾分类条例、实施办法、管理办法、行动计划等，早日实现全面化普及。例如，上海生活垃圾管理条例的出台，重点细化处罚机制，提高政策实用性；其次，增强宣传力度。着重加强垃圾分类宣传教育、公益广告投放等；第三，重视教育作用。垃圾分类应切实从娃娃抓起，促进良好文明习惯形成；最后，确保运输便利。例如，针对环卫专项作业车辆，可以不受城市限行政策的影响等。
8、依托大数据平台提高项目管理能力
大数据平台的建立对于环卫领域工作意义重大，通过环卫相关数据的及时、准确收集，能显著提高环卫项目的项目管理能力，甚至会对整个环卫产业带来重大变革。
首先，大数据平台的运用能大大减轻政府方监管压力。通过数据流的获得，城市管理单位不必再耗费大量人力物力去进行监管；其次，大数据平台的运用也能助力社会资本环卫清扫、运输路线的优化。
整个垃圾收运体系也将得到重构，环卫清运效率也会大幅度提升；第三，大数据平台的使用，可使得废弃物的收集、运输、加工和利用全过程的成本、费用数据得到准确收集，并能实现可视、可控、可互动和可循环，这能为生活垃圾分类PPP项目的绩效考核及付费提供依据。
第三部分：案例解析
随着生活垃圾分类要求日益提高，涉及生活垃圾分类服务的环卫PPP项目不断增多，但真正意义上的生活垃圾分类PPP项目尚属罕见。表1中第3、第4和第5项案例主要基于垃圾中转端和处置端附带提供的垃圾分类服务，目前较为典型的生活垃圾分类PPP案例是山西省大同市生活垃圾分类资源化利用PPP项目与宿迁市区生活垃圾分类和治理PPP项目。
表1 我国生活垃圾分类PPP应用情况
山西省大同市生活垃圾分类资源化利用PPP项目（以下简称“大同垃圾分类PPP项目”）是全国首个实现前端分类、中端运输、后端综合利用的一体化运营PPP项目。江苏省宿迁市区生活垃圾分类和治理PPP项目（以下简称“宿迁垃圾分类PPP项目”）则是江苏省内地级市层面率先在生活垃圾分类领域试行PPP的项目。
下面结合项目公示信息对两个项目做简要分析。
表2 项目基本信息对比
1、资产运营模式的轻重之分从表2可以看出，大同垃圾分类PPP项目总投资是宿迁垃圾分类PPP项目总投资的10倍，这是由于项目建设内容的差异造成。
前者建设内容中包含有处置规模250吨/日的生活垃圾分类资源化处理与处置中心，用于处置50个菜市场产生的有机易腐垃圾，产出物具有资源化利用价值；后者仅需建设处置能力54吨/日的分拣中心，场地可选择租赁厂房等，并未建设终端处置设施，分类出来的垃圾仍需外运处置。
由于项目前期投资额和主体建设内容运营属性的差别较大，因此在一定的收益下实现投资回收，项目合作期也产了明显差别。大同垃圾分类PPP项目合作期达到30年，而宿迁垃圾分类PPP项目选择了最低合作年限10年。
可行性缺口补助是生活垃圾分类PPP项目的常用回报方式。在报价竞争点上，大同垃圾分类PPP项目采用了前中后分段式竞争，即政府分别按前端进行户数补贴、运输补贴和分类处理价格则按量进行。宿迁垃圾分类PPP项目则拟对可行性缺口补助总额进行公开竞争。
不同的报价体系和项目自身运营特性有关。比如，大同垃圾分类PPP项目收入较为多元化，既有资源化利用收入（估算废品年产生收益26.4万元），也有垃圾清运费（每年约550万元），还有终端处置的产出物收益（如生物燃气、有机肥、液肥）等，呈现出较为明显的“两网融合”特征，且项目可研报告中对收运处环节的成本数据进行了详细分析，从而为分段式报价提供了财务测算支撑。
相比较而言，宿迁垃圾分类PPP项目缺少终端处置设施运营，项目从自身产生的收入有限，费用支出较多，此时政府方从财政资金使用效率的角度考虑出发，由社会资本竞价可行性缺口补助总额成为较为合适的选项。
项目投资运营体量需要社会资本匹配相应的建设运营能力。
大同垃圾分类PPP项目的体量大，建设内容较重，因此允许联合体参与，中标社会资本为北京金甲壳虫环境科技股份有限公司、福建铭泰集团有限公司、大同市绿网再生资源回收利用有限公司联合体，包括了分类运营企业、施工企业及再生资源利用企业，基本覆盖了项目涉及专业领域。
宿迁垃圾分类PPP项目正在采购阶段，共13家通过资格审查，其中传统环卫领域的社会资本占据绝大多数，这也体现了垃圾分类项目与环卫项目内在的联动效应，特别是在收运环节有利于统筹安排。
因此未来是否可以将生活垃圾分类服务整体嵌入到环卫市场化过程中，值得后续探讨。
结语
生活垃圾分类工作要想成为缓解垃圾处理压力的有效解决手段，需要政府政策、社会组织、市场主体三个系统并驾齐驱。
PPP模式作为公共服务提质增效的一种机制，可以发挥联系三个系统的纽带作用，具有内在的适用性。
伴随着我国生活垃圾分类立法支持、地方政府垃圾收费政策完善和财政资金的支持、社会大众垃圾分类意识的普及以及合格社会资本的涌现，预期PPP模式将在生活垃圾分类领域大有可为。
-完-
编辑：司南君 / 排版：李会琼 / 校对：吴永琴
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