在PPP项目中，一些地方政府会作出一定的优惠或奖励承诺，对该承诺的效力如何认定？
实践中存在两种观点：
1.一种观点认为，该承诺属于行政允诺，应认可其效力。如果政府的优惠或奖励并不违反法律的强制性规定和社会公共利益，基于允诺禁反言原则，该承诺应为有效。
案例依据：
崔龙书与丰县人民政府行政允诺二审行政判决书
【江苏省高级人民法院行政判决书（2016）苏行终字第90号】
法院认为，本案涉及的中共丰县县委和丰县政府印发丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》）系被上诉人丰县政府为充分调动社会各界参与招商引资积极性，以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励的单方面意思表示。根据该行为的法律特征，应当认定《23号通知》属于行政允诺。对于被上诉人丰县政府在《23号通知》所作出的单方面行政允诺，只要相对人作出了相应的承诺并付诸行动，即对双方产生约束力。本案中，上诉人崔龙书及其妻子李洪侠响应被上诉人丰县政府《23号通知》的号召，积极联系其亲属，介绍重庆康达公司与丰县建设局签订投资建设协议，以BOT模式投资建设成涉案项目并投产运行至今，为丰县地方取得了良好的经济效益和社会效益。基于被上诉人丰县政府在《23号通知》中的明确允诺，被上诉人至今未履行《23号通知》中允诺相应奖励义务的现实，崔龙书夫妻二人推举崔龙书为代表提起本案之诉，于法有据。
本案中，被上诉人丰县政府作出的《23号通知》已就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。同时，由于当事人双方系在《23号通知》内容的基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此该文件应当是本案审查被上诉人丰县政府是否应当兑现相关允诺的依据。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，本案的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对被上诉人丰县政府相关行为的审查，既要审查合法性，也要审查合约性。不仅要审查被上诉人丰县政府的行为有无违反行政法的规定，也要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。
法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初的意思表示一致被动摇。
一种观点认为，政府的优惠或奖励超越其职权，该承诺无效。
我们认为，对此需要予以区分，如果政府的优惠或奖励违反了法律、行政法规规定的强制性规范，比如违反税收规定减免税收，或者造成国有资产流失等侵犯社会公共利益，比如在旧城改造中以土地出让金收益作为奖励，该政府承诺无效。反之则应当参照第一种观点来认定。
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作者简介：刘雅弘馨，原名刘俊丽
德衡律师集团合伙人；北京德和衡律师事务所PPP专委会主任；北京市律师协会政府与社会资本合作法律研究会副主任；中国公益法律促进会专家律师；北京法院（北京多元调解发展促进会）特邀调解员；北京房地产经理人联盟法务专委会理事长；北京朝阳区律师协会房地产建设工程业务研究会委员，副秘书长。
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