济邦观点|一文读懂公办养老机构PPP模式(终)


来自:济邦咨询     发表于:2019-09-11 22:28:31     浏览:117次
济邦观点 | 一文读懂公办养老机构PPP模式(一)
济邦观点 | 一文读懂公办养老机构PPP模式(二)



PPP模式(三)


作者:陈付友 济邦咨询 深圳办副总经理    

         朱江林 济邦咨询 高级经理    

         郭欣鑫 济邦咨询 经理    

         赵超越 济邦咨询 经理    

         陈念喆 济邦咨询 经理    

         林映君 济邦咨询 经理


五、养老机构PPP项目运作要点


(一)参与主体:企业法人OR民办非企业法人

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014113号)第二条,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人。而在实操中,由于养老机构的公益性属性,营利能力有限,大量的养老机构为非营利机构,其运营方为民办非企业法人(以下简称“民非”)。


民办非企业法人相关的法律法规如下:

根据《民法总则》第八十七条及第九十五条相关规定,非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。非营利法人终止时,不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产,剩余财产应用于公益目的,或主管机关主持转给其他类似的非营利法人。

根据国务院于1998年和1999年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》及《民办非企业单位登记暂行办法》中规定,民办非企业单位有如下特点:

  • 是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织;
  • 民办非企业单位在申请登记时,其合法财产中非国有资产份额不得低于总财产的三分之二;
  • 民办非企业单位不得设立分支机构。


相比以公司作为运营主体的营利性养老机构,以民非为主体运营养老机构有如下优势:

1、税收优惠

财政部和国家税务总局在颁布了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》,非营利组织可免除企业所得税。但除满足以上各项法律的要求外,还须满足若干其他规定,例如:

(1)取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外,全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业

(2)工作人员平均工资薪金水平不得超过税务登记所在地的地市级(含地市级)以上地区的同行业同类组织平均工资水平的两倍。

2、补贴优势

各省市为支持养老事业的发展,改善养老机构的财务状况,均出台了各种针对养老机构运营主体的补贴政策,而很多省市的补贴政策仅针对非营利性养老机构。例如,深圳市目前仅针对非营利性养老机构进行护理服务、医养结合等方面的资助。


然而,以民非为主体参与养老机构社会化运作会存在以下问题:

A、民非能否作为社会资本参与PPP项目存在一定的争议

政府采购法第二十二条对供应商的条件有如下要求:

(1)有独立承担民事责任的能力;

(2)具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;

(3)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;

4)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;

(5)参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录;

(6)法律、行政法规规定的其他条件。

根据上述条款可知,政府采购法并未禁止民非作为主体参与政府采购活动。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014113号)第二条,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人。然而财金〔2014113号文已于201711月过期,今后是否允许民非做为社会资本参与PPP项目须待新文件出台后才能确定。

因此,就民非是否具备参与PPP项目的资格的问题,财政部颁布的规范性文件与上位法的要求不一致。而在实操中,各地政府的把控口径亦各不相同。


B、民非组织作为社会资本能否设立项目公司亦存在争议。

根据财金〔2014113号文第二十三条,社会资本可依法设立项目公司。由此可见,财政部文件中并未强制要求社会资本设立项目公司。但是在实操中,出于隔离风险、融资便利、独立运作、方便监管和考核等方面考虑,大多数实施机构均要求社会资本在中标后设立项目公司,负责PPP项目后续的投资运作。


而对于民非企业能否设立分支机构的问题,在实操层面亦存在一定的争议,具体如下:

1)已经实施的民非相关的条例及工商登记相关文件规定

《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十三条规定,民办非企业单位不得设立分支机构。

《国家工商行政管理局关于企业登记管理若干问题的执行意见》(工商企字[1999]173号)规定,社会团体(含工会)、事业单位及民办非企业单位,具备法人资格的,可以作为公司股东或投资开办企业法人,但依照中共中央、国务院的规定不得经商办企业的除外。

因此,在此问题上,国家工商行政管理局的规范性文件与上位法规有不一致的要求。

而在实操中,对《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十三条所提及的分支机构涵盖的范围亦有不同的理解。例如:分支机构是否仅指分公司?民非单位对外投资设立的具有独立法人资格的子公司是否算作分支机构?


2)《民办非企业单位登记管理暂行条例(修订草案征求意见稿)》

而民政部于20165月发布《民办非企业单位登记管理暂行条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称“草案征求意见稿”),拟对该条例进行修订。《草案征求意见稿》将民办非企业单位的名称更新为社会服务机构。

《草案征求意见稿》中相关规定如下:

a)并未禁止社会服务机构对外投资,但要求政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产,不得用于投资。

b)征求意见稿将分支机构定义为社会服务机构的组成部分,不具备法人资格,

c)在县级人民政府民政部门登记的社会服务机构可以在其住所地所在县级行政区域范围内设立分支机构。

这说明从国家层面上正在逐步放开对民非设立分支机构及对外投资的监管。但最终的监管政策须待条例正式发布后才能确定。


3)《慈善法》

《中华人民共和国慈善法》于201691日起正式施行。根据《慈善法》第五十四条,慈善组织可以进行对外投资,但是投资取得的收益应当全部用于慈善目的。同时,又约定了政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产,不得用于投资。

民政部于20181030日颁布了《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》,对慈善组织的对外投资活动进行了规范。《暂行办法》第四条规定,慈善组织可以通过发起设立、并购、参股等方式直接进行股权投资。

非营利性养老机构符合慈善组织的要求,因此,其运营单位经民政部门认定为慈善组织后,可以进行对外投资设立项目公司。


C、若设立的项目公司为非营利组织,难以满足社会资本的回报要求。

出于税费减免,获取补贴等方面考虑,部分社会资本方希望将项目公司设立为民办非企业法人。

然而,根据《民法总则》及其他法律法规的规定,非营利机构在运营过程中无法向投资人分配利润,期末清算时无法收回期初投资。因此,投资人法直接从民非获取投资收益。

在实操中,投资人可通过关联交易获取部分利润。根据《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税〔201813),通过关联交易或非关联交易和服务活动,变相转移、隐匿、分配非营利组织财产的,将会被取消其免费资格。因此,投资人与民非之间的关联交易的定价须公允。

因此,实际操作中,若为运营项目而单独设立的运营主体为民办非企业法人,则投资人缺乏有效的取得收益的途径。


综上,由于取得合理回报是社会资本方开展养老PPP项目的重要动因之一。从实操的角度上考虑,为避免合规性风险,为社会资本建立合规的取得收益的途径,建议要求社会资本为企业法人,同时设立的项目公司为营利性养老机构。


(二)回报机制

养老PPP项目主要的收入来源包括养老照护收入以及政府补贴收入。

由于养老服务为政府具有提供责任的民生服务,其运营环节兼有一定的经营性和公益性,在回报机制设计中,需要兼顾这两方面的因素。因此,公办养老院PPP项目的床位一般可分为公益性床位和经营性床位两类。

公益性床位的主要功能为满足政府养老兜底责任的需求,用来安排须由政府解决养老问题的老人,由政府统筹安排入住或有项目公司接收符合政府养老兜底条件的老人。经营性床位由项目公司自主经营,面向市场提供养老服务。通过公益性床位和经营性床位的安排,公办养老院可以实现在同一个项目中实现不同层面的养老服务供给。

由于养老服务的收益有限,且社会资本承担了一定的公益性责任,政府需要支付一定的对价来使得项目具备经济可行性。对于委托运营类项目和ROT项目,政府通过提供土地、建筑等硬件设施,降低社会资本的前期投入,使项目能够达到收入成本自平衡。对于BOT类项目,则政府通常需要提供运营补贴,以提高项目的可经营性。


在实操中,养老机构PPP项目可包括以下两种模式:

(1)纯公益养老机构

对于定位纯公益的养老机构PPP项目,政府引入社会资本负责项目的运营,但所有床位的收费仍然按照公办养老机构的收费标准执行。

在该种情况下,因公办养老床位收费标准较低,难以覆盖运营成本,更难以弥补前期社会资本建设、改造投入,项目回报机制多采用“可行性缺口补助”,由政府提供的运营补贴覆盖社会资本的运营成本、前期建设或改造投入。

采用该种方式的主要优势在于:

1)有利于维持公办养老服务供给,政府对养老机构的控制力度较强。

2)发挥社会资本方的效率优势,实现运营风险的转移。


但是,该方式也存在如下问题

1)由于公办养老机构的收费标准普遍低于实际运营成本,政府须支付大量的财政补贴,且随着入住老人数越多,资金需求越大,增加当地财政支出负担。

2)政府提供的低收费的养老床位,具有“虹吸效应”,不利于培育当地民营养老机构发展。


该方式适合老龄化严重,养老服务供给严重不足,政府面临无法满足养老兜底要求的区域。


(2)兼顾公益性和经营性的养老机构

对于定位兼顾公益性和经营性的养老PPP项目,在以政府指导价收费提供满足政府兜底要求数量的公益性养老服务的同时,允许社会资本方对剩余床位自行定价,以合理市场价格收费获取收益,改善项目的经营状况。政府对定价收费标准进行监督。在该情况下,项目回报机制可视政府和社会资本对投入和运营范围的划分,采用“使用者付费”或者“可行性缺口补助”。


采用该种方式的主要优势在于:

1)鼓励社会资本发挥自身的经验和资源优势,提供更多的与养老服务相关的增值服务项目,在提升项目整体的服务质量的同时获取经营收益。

2)项目公司可以以经营性床位的收入一定程度上弥补公益性床位的亏损,提升项目的自平衡性,降低财政补贴支出。

3)有利于培育多元化、多层次的养老服务供给市场,为民营养老机构营造发展空间。


但是,该方式也存在如下问题

1)由于该类养老机构兼顾公益性和经营性,客观上形成了“床同价不同”的状况。支付经营性床位价格的老人心中难免存在心里落差,在运营中容易产生稳定性风险。同时,社会资本在床位安排的时候,也会倾向于将采光、通风等条件较好的房间安排给经营性床位,以提高项目的收费。这也会对公益性床位的老人的心态产生一定的影响。

2)由于社会资本具有自主定价权,政府对社会资本的服务定价管控有一定的难度。

3)由于社会资本作为运营主体承接了公办养老机构的运营责任,对于新建项目,老人可能会无法区分项目的运营主体是社会资本还是政府,在入住时容易产生误解。对于已经有老人入住的机构,老人和家属会出现因更加信赖政府、担心社会资本的运营水平等原因不愿接受运营主体由政府转变。


该种模式适合养老服务供给在满足政府兜底需求的基础上有一定的余量,当地居民消费能力较强,政府希望培育当地多元化养老市场的地区。


在实际运营管理中,政府方可以要求项目公司在房间安排、基本养老、餐食服务标准等方面,不得将公益性床位与经营性床位区别对待。但运营机构可以通过为公益性床位和经营性床位提供差异化增值服务、管理分区等方式降低稳定性风险。

在实操中,建议政府建立明确的公益性床位入住的标准,并将该标准进行公示,避免公益性床位入住标准模糊、人为操作空间大等现象,让老人和家属在入住前对收费情况有一个明确的心理预期,避免出现心理落差。

同时,在老人入住前后,政府和运营机构均须与老人及其家属做好沟通和疏导工作,让其了解项目的运营模式,避免发生误会和冲突。

对于价格管控问题,政府可以对当地养老服务市场的运营成本进行详细调研,本着合理营利的原则确定服务价格管控的上限,并进行动态更新。由当地民政部门和价格主管部门联合制定合理的价格管控机制,并将管控机制以及价格标准进行公示,将价格管控和监督作为一项公开的前置条件,由社会资本在竞争时予以考虑。


对于老人及家属不愿接受运营主体转化的问题,政府部门需要做好以下工作:

第一,对潜在的社会资本方进行充分考察和调研,并邀请入住老人和家属代表参与调研过程,让老人和家属对各潜在社会资本方的运营水平有更加详细的了解。

第二,在项目实施方案编制的过程中,收集老人和家属的相关意见和建议,并将其作为实施方案中的重要边界条件,保障入住老人的权益。

第三,在绩效考核方案中要对标已有的服务标准,并对社会资本的服务质量提出更高要求,避免出现服务质量下降的现象。


(三)运营内容及责任划分

在PPP运作中,建议政府方将项目的运营权授予项目公司,由项目公司应作为项目的运营主体,承担项目运营风险。

根据《民政部关于贯彻落实新修改的<中华人民共和国老年人权益保障法>的通知》(民函〔20191,各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请,养老机构正式进入“备案制”阶段。因此,项目公司成立并完成备案后,即具备养老机构运营的资格,有能力承担养老机构运营的风险。

养老行业PPP项目的土地、建筑、设备等资产通常归属政府所有,项目公司拥有运营权,并负责项目资产的运营维护。


1、社会资本运营内容

(1)养老照护服务

基本养老照护服务通常包括住宿、生活照料、护理、文化娱乐等养老服务。而项目公司在运营前述服务之前,需要获取养老、餐饮相关的运营许可或备案,以保证其运营的合法性。同时,建议项目公司购买养老机构责任险,以覆盖养老照护服务中发生的各项风险支出。

(2)膳食服务

由于入住老人的身体状况差别较大,其对餐食的种类、营养搭配有不同的需求,部分护理等级较高的老人会有特殊餐食需求(如流食需求)。

多元化需求对养老机构的餐饮团队的能力提出了较高的要求。政府可要求养老机构餐饮团队具有应对老人不同需求的经验,且配备专门的营养师团队,以提供高品质,符合老年人特点的餐饮需求。

1)要求项目公司在制定收费标准的时候,将餐食费用单独列出;

2)在运营过程中餐食费用专款专用,仅用于食材的购买、支付厨房水电费用等能够明确计量的支出。

3)建立餐饮支出按月公示的制度,将每月支出的明细定期在公共区域公示,供入住老人及家属查阅。

3)物业运营维护服务

项目公司负责本项目约定范围内物业运营维护服务,运营维护内容包括安保、保洁、绿化养护、建筑及设备设施维护等。

4)医疗康复服务

在养老机构PPP项目中,项目公司通常通过以下两种方式提供医疗服务:

1)项目公司单独设立医务室或其他正规医疗机构,并获取“医疗执业许可证”。

2)项目公司通过协调大型医疗机构在项目中设立分支机构或建立绿色通道。

由于公办养老机构设立的医疗服务亦为非营利性质,因此,为保证项目的公益性,政府方通常要求PPP项目中的医疗机构秉承非营利性的原则,通过要求药品、耗材销售“零加成”或控制其加成比例,减免诊疗费用等方式降低入住老人的医疗成本。

由于养老机构的药品和耗材的需求量较少,其采购成本往往较高。项目公司可以通过与大型医疗机构合作,在养老机构内设置分药房或为养老机构诊疗送药一体化服务,降低老人的医疗支出。

5)增值服务

项目公司可以提供可选的增值服务,供入住老人及家属选择。增值服务通常可包括个性化订餐、按摩理疗、中医针灸、运动康复、定制化健康管理等。此类运营服务内容是社会资本提升运营品质,满足老人的多样化需求的重要体现。


2、运营责任划分

同时,由于养老项目的盈利能力有限,政府可以通过适当承担部分大额的大修重置成本等方式分担部分运营维护成本,以免社会资本通过提高收费或降低服务质量等方式将上述成本转嫁到至入住老人。


(四)政府兜底责任

1、兜底床位的确定

养老机构PPP项目中应设置合理数量的公益性床位,以满足政府履行养老的兜底责任的需求。

由于公益性床位通常收住满足政府兜底要求的老人(通常包括低保老人、三无老人、优抚老人以及部分护理等级较高且经济困难的老人),该部分老人一般免费入住或按照政府指导价收费。

由于全国各地公办养老机构的政府指导价通常无法覆盖养老机构正常的运营成本,政府在确定公益性床位的时通常候面临如下难题:

1)如果公益性床位的数量过少,则无法满足政府养老兜底责任的需求

2)如果公益性床位数量如果过多,则经营性可运营床位的减少将影响社会资本方的收益。

因此,建议政府方在项目前期准备时对项目所在区域的老年人口数量、年龄分布、满足兜底要求的老人的条件和数量、老年人口增长趋势进行详细的调研,根据调研结果及未来项目区域养老机构建设规划,充分开展市场测试,了解潜在社会资本方的接受程度的基础上,综合确定合理的公益性床位的数量。


2、政府兜底床位数量的动态调整

由于政府兜底床位的数量由政府综合各方面数据后预测确定。但是,在项目实际实施的过程中,可能会存在实际政府兜底床位的需求与预测数量不同的情况。具体如下:

(1)实际兜底床位需求高于预留公益性床位数

若实际兜底床位需求高于预留公益性床位数量,则满足政府兜底条件的老人“无床可住”。为应对这种情况,政府需要从项目公司获取额外的公益性床位。政府方应要求社会资本在有空余经营性床位的情况下必须满足政府额外购买公益性床位需求。

而在采购环节完成之后,由于缺少竞争环境,政府方在确定购买额外公益性床位支付兑价时往往处于劣势,需要根据项目的实际情况选择合适的方式确定支付的兑价。

政府可以参考的购买价格包括政府公办床位指导价、项目公司实际运营成本、项目公司实际收费等。

若以政府公办床位指导价为参考价格,则对政府较为有利。由于政府指导价通常低于实际运营成本,则随着政府购买床位的增多,项目的盈利能力会受到显著影响,不利于项目的持续稳定运营。

若以项目公司实际收费为参考价格,则对项目公司较为有利。项目公司无需为此部分床位付出获客成本,事实上获取了超额利润,与政府购买床位的公益性要求不符,客观上增加了财政支出的负担。

若以项目公司的实际运营成本作为参考价格,能够一定程度上解决政府购买服务对项目盈利性影响的问题,也能够避免项目公司获取超额利润。但是,为获取项目公司的实际运营成本,政府需要对项目公司的运营成本进行监审,扣除其成本中与项目提供养老服务无关的成本、非经常性损益,并对其运营成本中的关联交易进行公允调整,具体的核算工作量较大,核算口径难以统一,在实际操作中也有一定的难度。

若政府希望以约定的价格向项目公司购买床位,则可选用以上参考价格中的一种或几种参考价格结合(例如:购买床位数量在不同的范围内可采用不同的参考价格,或选定上述某种价格的一定比例)的方式来确定购买价格,并将选定的方式在实施方案和采购文件中明示。政府方亦可将此价格作为采购竞争标的之一。


2)实际兜底床位需求高于预留公益性床位数

虽然在实际运营过程中,政府公益性床位应保有一定的空余,以应对养老兜底需求短时间内突增,但若实际兜底床位入住数量远低于预留公益性床位数量,则项目有大量床位空置,床位资源无法有效利用。在这种情况下,政府可以酌情将适量床位转化为经营性床位,交由项目公司运营,以提升项目公司的运营积极性。

在实际操作中,政府可以采用以下方式激励项目公司:

1)在项目公司在运营水平优秀的情况下,将额外的经营性床位作为对社会资本的奖励条件。

2)可以约定额外经营床位的经营收益分成机制。项目公司可以分的一定比例的收益,归属政府的收益可以用于抵减政府付费(如有),或作为政府的专项收入统筹安排。


(五)服务标准及绩效考核

养老PPP项目绩效考核体系涉及到养老照护、医疗护理、餐饮、物业管理、消防安全管理、设备设施维护等众多领域,其服务标准和绩效考核体系较为复杂。制定合理的服务标准和绩效考核体系对政府部门提出了巨大挑战。

民政部于2017年提出了《养老机构服务质量基本规范》(GB/T 35796-2017),于2019年提出了《养老机构等级划分与评定》(GB/T 37276-2018各省市也根据自身的情况颁布了一些养老服务标准。但是,其服务标准中大部分以定性的描述为主,缺乏对实际操作层面的指导。这导致了各养老服务运营商对质量标准的理解、管理标准不一,产出的服务质量差别较大。

而对于PPP项目来讲,由于每个项目的区域、配备服务内容、服务范围不同,政府需要根据项目的实际情况,结合各项标准,重新建立一套覆盖项目全部产出范围的绩效考核体系。制定绩效考核体系的过程中的要点如下:


1、参考国家标准,结合实际情况。

可以将达到国家级或省级等级评定标准中的某个等级以上作为绩效考核中的一项重要指标,并约定如果未能达到约定的等级,则扣除相应的分数。但是,由于等级评定标准标缺乏对单个项目的针对性,不建议将等级评定标准作为唯一的考核依据。

政府方以国家级或省级等级评定标准为框架,根据项目自身的特点以及各潜在社会资本方的建议,单独定制绩效考核标准。

同时,对于存量项目,若因存量建筑物的结构原因无法满足国家或省级评定标准,则应免除社会资本方的相关责任。


政府方可以通过全面调查、逐个访谈等方式了解入住老人对项目运营机构的真实评价,并将其作为绩效考核结果的重要组成部分。


由于养老服务的主要服务载体为从事服务工作的人员。人员的服务水平直接决定了项目的服务质量。而随着养老护理院资格证的取消,国家层面不再对人员的服务水平进行统一的评价和考核。因此,在项目运作过程中,政府方应对人员培训的课程设置、培训内容、培训时长、培训率、考核标准等提出明确的要求,确保所有服务人员具备相应的服务技能,建立服务技能抽测等机制,定期考核服务人员的技能情况。


4、预留绩效考核体系更新机制。

由于当前养老服务的标准化程度有限,没有经历实际运营考验的绩效考核体系往往会存在考核指标疏漏、可操作性较差等问题。因此,建议政府方与社会资本方根据实际运营情况逐渐更新和完善绩效考核体系,使其更完备,更具可操作性。


(六)政府履约监管

由于养老项目关系到政府形象和社会稳定,因此,建议政府对于监管工作预计足够的重视,建立相应机制,完善事后监管,加强事前监管。


1、完善事后监管

事后监管主要的体现方式为项目运营绩效监管。政府通过对项目公司进行绩效考核,并按照绩效考核结果扣除一定的政府补贴或履约保函金额。

建议政府方及时了解社会资本的服务质量,加大对服务质量的抽查频率。若连续多次抽查结果显示其服务质量低下,政府应保留在短时间内要求社会资本退出的权利。

若发生性质恶劣的服务质量事故(例如侮辱、虐待老人、发生群体维权事件等),政府应有权立即接管项目,并启动退出机制。


2、加强事前监管

事前监管是从项目公司的运营相关的决策层面对项目公司进行监管。政府通常做法是参与项目公司的董事会、总经理办公会等决策会议,并在会议中发表意见。

若政府方通过政府方出资代表参股项目公司,则政府方出资代表可以向项目公司派驻董事及管理人员,参与项目公司的管理。政府方出资代表派驻的人员即可开展项目的事前监管工作。

若政府方不参股项目公司,则可参考江苏省建设厅颁布的《江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度》(苏建成〔2007325),由政府方向项目公司委派公益监督员列席项目公司的相关决策会议。该人员不在项目公司领取薪酬,不干预项目公司日常运营,但对项目公司相关决策中影响公共利益、公共安全、政府形象及社会稳定的事项具有一票否决权。关于该人员的权利事项,建议在项目公司的章程中进行明确。

但是,相关法律法规对公职人员在企业的兼职行为有一定的限制,具体规定如下:

《中华人民共和国公务员法》第五十三条规定,公务员不得从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务;第四十二条规定,公务员因工作需要在机关外兼职,应当经有关机关批准,并不得领取兼职报酬。

《事业单位工作人员处分暂行规定》第十八条规定,违反国家规定,从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的,视情节给予相应处分。

《中共中央组织部关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》(中组发〔201318号)规定,现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的党政领导干部不得在企业兼职。

因此,政府可以委派与项目公司不存在利益关系的社会贤达(非公职人员)代政府履行对项目事前监管的权利。若政府拟委派公职人员履行此项权利,则建议提前与组织部门进行沟通,并履行相关的审批手续,以降低委派行为的合规性风险。


(七)采购竞价

根据我国当前的法律规定,政府采购以低价优先为原则。若社会资本投标报价过低,由于公益性床位的收费标准已经确定,则在其中标后往往会通过压缩运营成本,降低服务质量,提升经营性床位的收费标准等方式维持项目运行,并获取利润。而服务质量降低以及经营性床位收费标准的提升会影响项目整体的入住率,以及绩效考核的结果,使得项目的收入进一步下降,进而形成恶性循环,严重威胁项目的正常运营。

由于养老服务是涉及到社会稳定的民生问题,因社会资本恶性竞价导致项目无法持续稳定运营会对政府形象造成严重的负面影响,甚至影响社会稳定。

因此,养老机构PPP项目评标时,应弱化竞价评分所占权重,而着重考察社会资本方的资金实力、运营经验等方面的因素,以确保在能够引入实力强、经验丰富的社会资本的同时避免恶性价格竞争。


六、结束语


2016年5月,习近平总书记在中央政治局第三十二次集体学习时发表重要讲话时强调“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动,推动老龄事业全面协调可持续发展”。

利用PPP模式进行公办养老机构的社会化运营是响应国家政策、转变政府职能、推动养老服务供给侧改革的重要方式。

但是,与其他基础设施与公共服务相比,养老机构PPP项目的特点更为明显,更加关系到政府形象及社会稳定,因此,在引入社会资本的过程中,更要遵循行业的规律,兼顾公益性和经营性,并做好监管工作。

为让读者能深入了解公办养老机构PPP模式,济邦咨询多位小伙伴合力创作本文,本文到此全部结束,欢迎大家在留言处讨论!



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