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一、政府购买服务与PPP异同
政府相关文件明确，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府和社会资本合作（PPP）是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。从文件定义及实践看，二者具有以下异同点：
1、共同点。政府购买服务与PPP的共同点主要体现在三个方面：一是本质相似。都是公共产品提供的一种方式。二是实施目的相近。都是为了降低公共产品的供给成本，提高公共服务的供给效率，提高公共预算资金的使用效率；都需要通过加强政府监管和绩效考核，有助于政府职能转变。三是操作要求基本相同。都需要引入市场竞争机制，都需要公开透明运作，都是需要通过合同来明确双方的权利义务。
2、不同点。二者的不同点主要有：一是实施的对象不同，政府购买服务的承接主体范围更大。PPP中政府合作对象——社会资本包括什么范围，尽管发改、财政的文件规定有所差异，但肯定不包括事业单位，而政府购买服务的承接主体范围更广，既包括企业，也包括事业单位。
二是适用范围不同，政府购买服务强调的是服务。政府购买服务的适用领域包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五大类工作，这些服务既有公共服务，也有非公共服务（机关内部的辅助性事务外包），但都强调的是服务性事项，一般不包括工程，特别是大额的工程，因为政府的工程采购有另外的规定。而PPP适用领域2015年国发42号有明确界定，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。PPP不仅包括运营服务，也包括工程的设计、融资、建设等。
三是财政预算安排有所不同，PPP的预算管理更严。政府购买服务一般是先有预算，再进行采购。年度预算包括即将需要进行政府购买服务的支出，以及过去发生夸年度的购买服务合同履约性支出。尽管政府购买服务也要与地方的经济社会发展水平相适应，但对其购买量没有具体约定。而PPP预算管理更严格，先论证再预算，其中，财政可承受能力评估和PPP合同是项目实施后财政预算编制的重要依据。因此，PPP项目的财政支出约束更严，即不超过项目所在地财政年度支出的10%。在实施程序上，PPP的程序相对复杂（需要同级政府批复同意），而政府购买服务相对简单（由行业主管部门提出，同级财政部门同意即可）
四是投资风险分担不同，PPP要求风险共担，而政府购买服务一般政府不承担风险。PPP一般要求按照一定的原则，政府和社会资本共担某些风险，或者政府要独自承担某些风险。而规范政府购买服务不涉及投资回报机制问题，按照合同约定根据服务绩效支付相应的费用，钱货两清，政府不承担社会资本的投资风险。
此外，政府购买服务的合同执行期相对较短，一般不超过5年；而PPP的合同执行期较长，一般是10到30年。
二、为何出现政府购买服务替代PPP？
地方政府以政府购买服务来替代PPP模式，是一种模糊地带的融资探索，不能说是明显的违法（当然，如果按照“法无授权不可为”原则，则算是一种违法行为）。为什么会出现这种情况，笔者认为可能有以下几个方面的原因。
一是政策衔接不畅，相关名词概念指向泛化。2013年十八届三中全会改革决定以来，党中央、国务院、财政部就PPP、政府购买服务出台了一系列文件。2014年国发60号文提出，积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资市政基础设施项目；2016年中发18号文明确，鼓励政府和社会资本合作，各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，扩大公共产品和服务供给。其他相关文件将棚改、农村公路建设与养护、海绵城市、综合管廊、土地前期开发建设纳入到政府购买服务的范围。很明显，这些文件中的政府购买服务，已不是《政府购买服务管理办法（暂行）》以及2013年国发96号文中的政府购买服务，不仅仅是服务，还包括购买工程建设、商品货物等，实际上与政府付费PPP区别不大。当前，开发性金融机构积极与地方政府合作，在棚户区改造、土地开发等领域采用政府购买服务的方式，推动相关项目开发建设。
二是政府购买服务操作简单，方便地方项目大干快上。尽管上述领域的政府购买服务文件明确，要考虑地方的财政财政能力，但没有明确要求编制财政可承受能力评估、物有所值评价。因此，地方政府采用政府购买服务方式推动上述领域相关项目建设，决策周期短，操作起来更加方便。
三是政府购买服务可以规避财政支出10%的约束限制。PPP有10%的财政支出约束，地方政府搞不了几个政府付费的PPP项目，就会遇到天花板。而政府购买服务的预算支出，目前没有这个约束要求，因而更加受到地方政府偏爱。
四是政府可以更好地掌控项目的建设与运营。通过政府购买服务，地方政府可以名正言顺的将相关项目交给其所控制的国有企业，这样更有利于政府对项目的掌控。
三、理顺关系，更好地PPP与政府购买服务的本来作用
当前，各地有通过政府购买服务替代PPP的苗头，若不及时规范，将可能在地方财政支出、政府债务等方面造成新的风险。建议相关部门尽快出台文件，厘清二者边界和关系，指导和规范地方政府操作。同时，笔者也提几点建议，供参考。
第一，规范政府购买服务用语，不可将其泛化。政府购买服务应重点体现在服务上，对于项目的工程建设投资额超过后续服务成本的，建议此类项目不应纳入到政府购买服务的事项范围。
第二，加强文件的衔接和解读。现在很多文件出台后，政府解读往往更不上，与媒体互动不够。由于没有权威解读，一些业内人士自行解读，但很多解读偏离了政策的本意，给地方执行造成了更大的混乱。因此，针对出台的文件，建议相关政府部门要尽早进行宣传和解读，并和现有的文件进行衔接，防止地方政府误解和不合理的创新探索。
第三，对于投资规模大的项目，建议按照PPP模式操作。目前，土地开发、棚改、海绵城市、综合管廊等领域的单体项目投资都很大，投资回报期间长，建议按照PPP模式操作。
第四，对于大额的政府购买服务，也要进行财政可承受能力评估。大额（1亿元以上）的政府购买服务，对政府的财政支出影响较大，建议对其开展财政可承受能力评估。
第五，建议政府购买服务的合同期限一般不要超过10年。太长了，风险不好把控。也就说，今后公共领域的政府购买服务，长期的（超过10年的），按照政府付费的PPP模式操作；中短期的（低于10年的），按照政府购买服务办法操作。
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