近日观尹昱、靳林明等各位业界专家著PPP五周年纪,忽觉近两年参与众多地方政府专项债项目,不乏PPP难以落地实施、转而通过专项债进行融资。从机制设计上,专项债可以在一定程度上解决地方政府的融资难题,但却没有考虑“运营绩效”与“风险分配”,而这恰恰是PPP机制设计上的优势。自2014年9月至今已逾五载,PPP从“一朝花开傍柳”到“昨夜雨疏风骤”,而今专项债的飞速发展已初现隐忧,两者各取所长、“PPP+专项债”可否?
然而,投资回报率如何定义、用什么公式测算,却是业界对PPP项目做数据分析时碰到的一个普遍难题。例如,采用“21号文公式”的PPP项目,其投资回报率是直接等于公式里的“年度折现率”,还是要把“合理利润率”也考虑进去?采用等额本金/等额本息公式的PPP项目,其投资回报率是直接等于公式里的利率/折现率,还是按照我们搭建财务模型的普遍做法,应当以全生命周期现金流为基础倒算“内部收益率”,或基于某个“标杆”折现率来计算净现值?
此外,必须正视的一个问题是,从“21号文公式”到等额本金/等额本息公式,都是“按投入资金连本带利还回去”的思路。如果这个思路不改变,不管穿上多少层“绩效”的马甲,项目公司在项目回报机制上始终难以完全逃脱“融资”、展现出实实在在的“政企合作”。
从2017年7月的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》开始,一系列重磅文件拉开了PPP全面整改的序幕。92号文提出“提门槛、防异化”,192号文提出加强央企PPP业务风险管控,以及纠正PPP泛华滥用现象、防止异化成BT、打消两个“幻觉”,直至2019年10号文出台,提出关于财政承受能力的5%、7%、9%要求、纯政府付费PPP项目不得入库、“不得从政府性基金预算安排支出运营补贴”。
中央和地方都担心PPP带来更多的隐性债务,关于这个问题的争论持续了一年多时间,各地财政及审计部门对隐性债务的认定尺度不一,引起市场慌乱。为了降低隐性债务、固定回报的风险,还出现绩效考核与建设成本挂钩、从30%到100%的项目,社会资本方的回报与风险完全不成比例,不少投资人又需要施工单位绑定到绩效考核里。在库项目多轮清查,库外项目驻足观望,很多地方政府和社会资本方谈PPP色变,市场全面萎缩。
这一期间的PPP业界普遍有三个感受:“一案两评”编制工作愈发艰难,“回头看都是错”;投资风险加大,社会资本方普遍“不敢投”;融资又难又贵,在基准利率上浮30%的情况下仍有不少项目无法融资落地。同时,很多之前落地的项目因为前期工作粗糙、仓促上马,在这一阶段开始进入运营期,各种争议集中爆发,例如投资成本的核算、绩效考核的变化、市场风险的分担等问题频繁出现,让各个参与主体更加悲观。
对于政府方而言,不少项目“一案两评”对使用者付费估计过于乐观,低估了政府方在运营期的实际支出,财政部门突然发现之前编制的中长期财政预算远不足以覆盖PPP项目的实际支付需求,财承压力巨大。社会资本和金融机构更是深刻的感受到了这一波“雨疏风骤”。某“PPP千亿大户”市值缩水2/3,多家PPP民企大股东变为国资,为PPP提供贷款的金融机构发现项目公司还本付息开始出现困难,新的PPP项目融资则基本绝迹。
与此同时,地方政府专项债却是另一波热潮:从2017年到2019年8月,全国累计发行地方政府专项债券超过6万亿元,利率在3.5%左右,而2018年的平均发行利率为3.9%,2019年1-8月的平均发行利率进一步降至3.41%;大量投放于之前做PPP的领域,如轨道交通、收费公路、污水处理、片区开发、生态环保、科教文卫等。2019年下半年,以33号文为契机,专项债相关政策进一步放宽,如专项债可以用作资本金、可配套市场化融资、鼓励地方国企和平台公司积极参与等,众多未能顺利实施的PPP项目转而通过专项债进行融资。
相较PPP而言,“非标”创新品种专项债落地快、成本低、范围广,可以由项目对应的政府性基金收入作为还本付息的资金来源,而PPP却“不得从政府性基金预算安排支出运营补贴”(财金〔2019〕10号),若仅从基础设施项目融资角度考虑,专项债的优势显而易见。
2020 – :何须绿肥红瘦,“PPP+专项债”可否?
专项债对PPP的挤出效应让人不免有“绿肥红瘦”之感。若问未来五年PPP是否还有发展空间,我们仍需回顾“政府与社会资本合作”的初心,即“改善公共产品和服务的供给效率”,引入专业的社会资本方“提升运营绩效”、“合理分担风险”。在基础设施与公共服务的“投融建营退”五个环节来看,PPP的专长未必是低成本的项目投融资,反而更应强调建设运营过程中的“绩效”与“风险分配”。
以此为对照,专项债项目虽然融资成本低,但在文化、体育、旅游、养老等运营为本的领域,我们也观察到三方面值得改进之处:
1)项目单位(行政事业单位、地方国企或平台公司)是否具备项目运营的专业能力?
2)是否对专项债项目的绩效进行考核、付费,以此激励项目单位提升运营绩效?
3)地方政府能否承担专项债项目的全部风险?
在此,在33号文提出“专项债 + 市场化配套融资”基础上,建议地方政府以“项目特点 + 地方资源禀赋 + 社会资本专业能力”为分析框架,专项债与PPP各取所长,打出投融资、建设、运营的组合拳:
1)项目特点:根据项目的行业和类型,选择合适的交易结构和运作模式。例如,对于轨道交通这种外部效应明显的项目,可以通过专项债为TOD开发提供融资,将资源开发所带来的政府性基金收入作为融资还本付息来源;对于医疗、康养等外部性较弱的项目,则可以考虑采用专项债建造部分基础设施,PPP(BOT或OM)引入专业运营方的方式提质增效。
2)地方资源禀赋:根据当地的资源,如专项债额度、本地财力、地方国企评级授信融资能力、项目单位运营能力、政府方的风险承受能力等,考虑哪些项目采用专项债、哪些项目做PPP、哪些项目两者结合。
3)社会资本专业能力:基础设施的投资、融资、建设、运营乃至退出(如资产证券化)都需要引入专业机构,而社会资本方的专业能力是全链条的、还是聚焦在某些环节,直接决定其对项目的参与方式。若社会资本方具有全生命周期的资源整合能力,自然可以做成BOT或BOO;若社会资本方是建筑施工企业或专业运营商(如文旅、园区、污水或垃圾处理),则可通过“专项债 + 市场化融资”的方式进行融资、再做EPC和OM,各取所长、相得益彰。
展望下一个五年,相信PPP将通过政府、社会资本、咨询机构等多方努力,发挥其绩效考核、风险分配等机制的作用,与专项债、市场化融资等方式相结合,以更加创新、务实的方式参与地方政府的基础设施与公共服务项目之中。
山西省公共服务与社会资本合作促进会
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