观点:“减税年”背景下PPP发展的作用与使命

2019年，中国迎来了史无前例的“减税年”，力度空前的普惠性“减税降负”举措，给我国以税费为根基的公共财政收入带来了巨大的压力。与此同时，随着人民生活水平的提高，高质量的公共服务呈现刚性化增长，公共财政支出需求显著增加。如何调解两者之间的矛盾关系，直接关乎国民经济社会的平稳发展和既有目标的实现。

“减税年”给PPP带来新的发展契机

伴随着房地产市场几近饱和以及赤字率接近国际预警线，传统的土地财政创收模式和货币政策补充模式均难以为续。财政“紧运行”的常态化，使得依靠政府单边投入维持公共服务的时代宣告结束。面对税费收入与公共支出之间出现的巨大“剪刀差”，我们需要“另辟蹊径”，寻找另一种有效的措施来应对当前困境。

国际经验和我国的实践都表明，盘活社会资本，鼓励政府与社会资本合作（PPP）是应对这一困境的有效措施。

与依靠财政税费支撑公共支出相比，通过PPP盘活社会资本具有显著的优势。第一，社会资本存量巨大且活跃度高。在2018年全国固定资产投资总额中，民间投资比重超过六成，且投资增速比全国水平高出将近3%。第二，PPP更加注重项目的后续运维，因而能降低政府运维成本，保障公共服务的长效性。第三，PPP的风险分担机制可以平滑政府债务，缓释增量项目的投资风险和存量资本的债务危机。

此外，“减税降费”的初衷在于“放水养鱼”，政府通过PPP项目将更多的公共服务市场让于社会资本，为其壮大提供更多的空间与发展通道，助力减税的本质目标。

PPP模式运行的深层机理

PPP的生命力就在于，基于现代金融技术和管理的发展所提供的支撑，它将政府部门所追求的公平目标和社会（私营）部门所追求的效率目标，通过风险共担和利益共享机制有效地结合了起来。

只要机制设计得当，政府与社会资本就可以形成良好的互补关系，使政府在宏观调控、公共服务监督等方面所具有的优势和社会资本在技术、管理、运营等方面具有的优势叠加，由此实现公平与效率目标的统一。

从现实来看，PPP模式根植于市场机制，通过效率原则、公平原则和竞争原则，可将更多人力、资本、技术等优势资源整合到公共服务的供给侧，由此实现公共服务资源供给侧的结构优化。

此外，PPP模式将促进传统公共服务供给模式由行政科层的垂直化配置，向以SPV为载体的偏平化方向转变，进而降低决策交易成本，提高资源配置效率。

我国PPP发展的深层使命

虽然PPP的功效在“减税年”尤为凸显，但它绝不仅仅只是应对财税压力的“权宜之计”，而是对深化我国财税体制改革以及国家治理能力的现代化具有重大意义的举措。

首先，PPP模式是平衡“财、事”关系，构建“财权”与“事权”两者新统一的重要方式。自1994年分税改革以来，我国很多地方的税收变为共享税，基层政府承担着与其财力不相匹配的事权。PPP通过促进社会力量参与公共服务，实现“事权”的顺利交接和“财、事”关系的合理分配；同时，也能在一定程度上解决项目跨区划、跨时期的行政局限。

其次，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，其核心在于多元主体以平等的方式实现共治。在PPP模式中，政府以合作方的身份参与项目的发展，按照“自由契约”的原则，平等地与私人部门开展合作，其所追求的平等、透明、公正，法治正是对公共治理理念的具体贯彻。因此说，PPP是对国家治理体系和治理能力建设的重大推进。

对我国PPP发展的思考与建议

自2015年以来，我国的PPP在发展中取得了一些成绩，但同时也暴露出诸多问题，其中三个问题关乎我国PPP发展的根基，亟待解决。

第一，PPP缺失高阶法律。近年来，我国出台的PPP法规政策冗杂，新旧法规在衔接上经常出现明显的断层和矛盾。因此，尽快推动PPP高阶法律的立法工作，并将高阶法律与政府采购法、公共财政管理法等相关的法律法规衔接统一，这是我国PPP发展的基本保障。

第二，金融服务能力不足。与欧美国家的PPP市场相比，我国金融服务表现出明显的覆盖面不足、产品结构不合理、服务效率较低等问题。当前的金融机构仍习惯于基于政府信用放贷的传统思维，这一思维范式严重落后于PPP发展的内在需要。因此，加强金融机构的服务创新与模式转变，这是我国PPP发展的必要条件。

第三，缺少政府信誉监督机制。从发达国家的实践来看，政府的契约精神是PPP健康发展的重要前提，这离不开社会对政府信誉的监督。当前，我国从部委到地方政府下发的PPP政策文件中，鲜有涉及政府违约的强制性措施和解决途径。这一现状严重影响到我国社会资本参与PPP的信心。因此，建立起相应的政府信用保障机制，这是我国PPP发展的关键支撑。

作者：孙祁祥 岳鸿飞

作者单位：北京大学经济学院