PPP实务养老项目如何对接PPP模式


来自:PPP操作实务     发表于:2016-08-18 22:10:00     浏览:330次

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养老项目如何对接PPP模式?

     与基础设施项目相比,养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点,同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系,这些因素造成了将PPP模式引入养老项目存在一定难度。

     一、缺乏有效的衡量指标,监管难度大

  养老项目的实施以软性服务为主,缺乏有效的衡量指标,监管难度更大。对于基础设施项目来讲,针对设施的建设和运营通常都可以依据相关规范,制定一些硬性指标来衡量,如水厂的日供水能力、供水水质标准,轨道交通的运输承载能力、发车间隔,也便于监管。而养老项目提供的主要是软性服务,应根据老人的健康状况,分为不同的服务项目和服务等级,并制定相应的服务标准。但目前的现状是,养老标准规范偏重于硬件设施,软件服务标准相对滞后,很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量,监管起来难度较大,对实施PPP模式造成一定障碍。

  二、项目产生与收费机制不同,加大了条件设计的难度

  通常情况下,在城市规划的编制过程中,就会根据该地区人口、区位等因素确定相应的基础设施项目,如道路、桥梁、水厂、电厂等,而这些基础设施的位置、规模、建设的时间节点等条件也是基本确定的,因此,政府通常会根据实际需要来发起基础设施PPP项目。

  而对养老项目来说,相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求,政府在这方面缺少相应的规划,而项目通常是也由社会投资人根据市场需求发起,政府主要采取后置审批与行业监管的管理方式,难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握,因此政府也就自然在推进养老项目PPP方面比较谨慎。

  养老项目收费机制比较复杂,价格弹性更大。经营性基础设施项目,如水厂、地铁,通常会有一个相对确定的价格标准和调价方式;而养老项目则不然,在同一个养老机构中,由于服务类型和服务等级不同,服务收费差异通常较大,同时又可以采取不同的收费方式,如月付制、年付制或者会员制。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标,从而影响投资人的投资意愿。因此,在养老项目设计初期就需要考虑不同的收费标准和收费方式所带来的影响,这无形中就加大了政府在与社会资本合作时项目条件设计的难度。

  针对上述情况,政府该如何破局,真正将PPP模式所带来的利好顺利接入养老产业,既达到缓解公共财政压力的目的,又能给社会投资人开拓出一个新的投资领域?

  三、政府应设计出切实可行的合作模式

  养老项目可以由政府发起,也可以由市场发起,对后者,政府只要按照既有的政策给予支持和补贴就可以了;而前者,需要政府的投入,如何针对这类项目设计出切实可行的合作模式是需要重点研究的问题。

  对有效缓解政府财政压力的养老项目采取BOT、BOO等模式。在鼓励社会力量进入养老服务业的相关政策文件中,明确提出的适用于养老项目的公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,主要是着力于运营阶段,解决公办养老项目供给能力不足、运营服务水平低下的问题。

  采用适用于新建基础设施的BOT、BOO等模式建设养老设施。但由于养老项目的公益性,又是面向老人这一弱势群体收费,完全由投资人投资并通过提供养老服务收回投资,经济上可能并不可行,仍然需要政府采取某种形式的补贴。如以优惠价格提供场地或土地,在运营阶段按照床位给予补贴等。

  四、采用“建设-维护-移交(BOT)+委托运营”的模式

  对政府规划、投资的项目,如何通过与投资人的合作,降低当期政府投入、缓解财政压力,笔者认为可以借鉴早先进入老龄社会的发达国家经验,采用“建设-维护-移交(BOT)+委托运营”的模式,在这种模式中,有三个参与方,一是政府,作为项目的主导者和监管者;二是建设方,就是社会投资人,负责设施的建设和维护;三是运营单位,作为项目建成后的运营者。政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议,由其出资建设养老院等设施,在竣工并完成验收后,投资人在一定期限内负责设施的维护和更新,政府以租赁方式获得养老设施的使用权,以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报。同时,政府以租赁经营或委托运营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用,视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴,使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理的收益。这种模式的主要优点是专业运作,解决了养老服务所需的仪器仪表的专业维护问题,同时能够在较长时间内平滑政府投入的现金流。政府可以从一些有融资需求和服务需求的单体项目着手进行试点,形成经验后再逐步加以推广。


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