政府与社会资本合作模式（亦称作公私合营或PPP）是指政府与私人部门在基础设施开发与公共服务提供方面形成的合作契约关系。私人部门承担项目从投资建设到运营维护的绝大部分工作，并通过使用者付费或者政府补贴等形式获得长期收益。政府的角色是监督项目质量与建设进度，并且管理公共产品的价格制定，以保证公共利益不受侵害。PPP并不是新兴事物，在过去的二十年里，私人部门作为基础设施项目的投资者与经营者参与公共事业，在发展中国家范围内已成趋势。从1990年到2012年，发展中国家的PPP项目年投资额从6800万美元增长到2000亿美元。从区域分布来看，东亚与太平洋地区、南亚地区的PPP项目数量在近十年来增长迅速。从行业分布来看，能源行业以及电信行业是PPP项目投资最为集中的行业，2009年发展中国家能源行业的PPP项目投资额达到800亿美元。中国在应用PPP模式开发基础设施方面早有尝试，并且颇具规模。1997年中国就曾迎来PPP项目推广的热潮，全年项目投资额超过130亿美元。2008年金融危机以前，PPP投资在中国也非常活跃，2005-2007年间每年的投资额都在85亿美元以上。在经历了2010-2012年的低迷后，2013年中国PPP项目投资额又接近80亿美元。交通和能源行业是中国PPP项目投资最为集中的两个行业，2006年交通行业的PPP项目投资额达到84亿美元。由于电信行业向民间资本开放的程度较低，所以电信行业PPP项目在中国并不多见，近十年电信行业的PPP投资额几乎为零。
虽然PPP模式已经被广泛运用于发展中国家公共事业的投资与建设中，但是不同国家吸引的PPP投资数量差异很大。已有案例表明，经济发展水平相似的国家吸引私人部门参与PPP项目的能力有显著差别。例如，在2009-2010年，哥伦比亚的PPP投资额达到35亿美元，而与之经济发展水平相近的约旦，仅吸引了2.3亿美元PPP项目投资。可见，除了经济因素外，仍存在着其他影响私人参与PPP项目的重要因素。政策制定者希望通过撬动私人投资来达到提高基础设施建设与经营效率的目的，有必要了解哪些潜在因素对于吸引私人投资者最为关键。一旦此类因素与私人参与PPP意愿之间的相关性得到确认，就可以找到公共政策的不足，有针对性地进行调整。政治局势、人口增长、法律体系、金融支持、契约环境、政府治理等，都是影响私人部门投资信心的重要因素。
在影响私人部门投资PPP项目意愿的诸多因素中，政府治理能力尤为关键。由于政府治理是本文的核心概念，因此理清政府治理的概念与范畴是展开下文论述的基础。一般认为，政府治理是指政府对公共事务的管理。王浦劬（2014）认为我国的政府治理有三个维度的内涵，其一是政府对自身内部的管理，包括优化组织结构、办事流程与提高行政办事效率；其二是通过宏观调控调节市场经济的运行，即干预市场的活动；其三是政府参与社会管理，管理社会公共事务。这样的纬度划分，其实代表了政府治理概念的广义边际。而包国宪和郎玫（2009）区分了政府治理在国内外学者语境中的不同：国外学者通常认为政府治理指政府对自身内部及行为方式的治理，例如Fanetal（2011）从政府治理的效果上入手，指出政府治理水平体现在政府的决策多大程度上有利于社会，并且这种决策是否以合法的形式出现，再如La Porta（1999）认为运行高效同时廉洁是良好政府治理的典型特征；国内学者习惯给政府治理后面加上“客体”，例如公共事务、宏观经济。基于此，国内学者探讨的较多的是政府治理社会经济的范式，由此引向政府与市场边界的探讨。本文对政府治理的定义与王浦劬（2014）的第一维度以及包国宪和郎玫（2009）提到的国外学者认知基本一致，定义政府治理是政府的自身运行效率与公共服务能力。有国内学者采用与本文类似的定义进行研究，并给出了相应的指标体系。傅勇（2010）利用财政负担率和反腐败力度两个指标来衡量政府治理水平，并提出公共物品的供给依赖于优秀的政府治理能力。总之，本文所探讨的政府治理水平，其本质是政府自身运营效率与行政治理能力，其外在表现是企业与社会公众对政府的信任程度。
在发展中国家范围内，国际投资者仍是PPP项目投资的主力。与外商直接投资（FDI）不同，在参与PPP项目的过程中，私人投资者与政府之间是合作伙伴关系，私人投资者更加关心政府治理水平。在项目实施的各个环节中，政府信守契约的程度、官员腐败的情况、政府监督管理的有效性等，都直接关系到项目能否顺利实施，以及私人投资者的资金安全。项目契约中关于风险分担机制、责任义务、激励补偿条款的优化设计固然非常关键，但是由于大多数发展中国家政府参与经济活动的地位非常强势，契约并不能很好的约束政府行为。在政府治理水平较差的地区，参与PPP项目的私人部门被完全当作承接财政债务负担的工具。因此，为了避免来自政府合作伙伴的风险，私人投资者倾向于选择政府治理更佳的国家或地区。
图1 1990-2014年发展中国家PPP项目数量的变化趋势
数据来源：世界银行PPI数据库
图2 1990-2014年发展中国家分行业PPP项目投资额的变化趋势（单位：百万美元）
数据来源：世界银行PPI数据库
为了证实上述这些推论，验证哪些因素对投资者参与PPP项目的信心有显著影响，必须要以翔实的数据分析和稳健的实证研究证据为基础。而此类研究对于中国有着重要的政策价值与现实意义。近年来，中国政府在推动基础设施投资方面面临困境。首先，土地财政不可持续，地方政府债务风险尚未解除，以地方政府融资平台为投融资主体的模式亟需改变；其次，新型城镇化带来的基础设施与公共服务投资需求，需要得到足够的资金支持；再次，地方政府作为投资和经营公共事业的主体，投资效率和项目质量低下的问题普遍存在，资源被严重浪费。为了化解这个困境，吸引社会资本广泛参与基础设施和公共服务投资成为现实可行的思路。PPP模式作为成熟的政府与私人部门合作开发基础设施项目的方式，不仅能够解决资金来源问题、减轻政府负担，还能够有效提高投资效率与质量。2014年以来，中国政府积极推动PPP投资相关的制度和法规建设，为推广PPP模式提供便利条件。2014年第四季度，财政部、发改委等部门先后颁布了包括《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》在内的多个指引性文件。2015年5月25日，发改委发布PPP项目库，PPP推介项目包括基础设施、养老项目、旅游开发、保障房等类型，共计1043个，总投资1.97万亿元。可见，通过实证研究定量地比较各个因素对私人投资者信心的影响，能够为中国政府制定公共政策提供最直接的依据，达到促进PPP投资的最优效果。
图3 中国1990-2014年PPP项目建设数量与投资金额变化趋势（投资额单位：百万美元）
数据来源：世界银行PPI数据库
一些学者已给出中国促进PPP投资的政策建议，例如规范契约环境、建立有效的PPP制度体系；完善PPP项目的市场退出机制，建立项目产权转让平台，使私人投资者能够便利地实现投资收益回收，等等。这些政策建议主要围绕完善PPP运营机制展开，而政府本身就是影响私人投资者的重要因素。政府控制腐败的力度、完善法律体系的行动、提高行政效率的决心等，这些因素都可以纳入到政府治理的范畴中。政府治理水平体现了政府保障契约顺利履行的能力：政府治理水平越高，政府作为PPP项目的合作方充分承担己方责任的可能性就越高，私人部门与之合作的信心也就越强。（完）
文章来源：本文节选自南开大学金融学博士郑子龙毕业论文《基于不完全契约理论的政府与社会资本合作（PPP）研究》第六章（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：何雅婷
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