PPP专题丨东边日出西边雨,道是无晴却有晴——五部门关于城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业新政

《意见》强调，“鼓励和引导民间资本进入市政公用行业既利当前又惠长远，对稳增长、保就业具有重要意义，也是推进供给侧结构性改革的重要内容。”记得之前发改委和住建部联合发布了《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》中，提出了“完善费价机制，设置平均行业基准利润率，给民间资本投资明确的市场预期，吸引民间资本投资”，在相关领域进行PPP模式创新工作。民间资本进入市政公用行业，一定程度上能够在市政公用行业创造竞争机制，但需要注意的是，如何避免价格战等恶性竞争，是选择市政公用事业服务供应商的重要课题之一。

根据《意见》要求，“（一）规范直接投资。民间资本可以采取独资、合资等方式直接投资城镇燃气、供热、垃圾处理设施建设和运营。可以采取合作、参股等方式参与供水、污水处理设施建设和经营。具备条件的民营企业可作为专业运营商，受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营。”“（二）鼓励间接投资。鼓励民间资本通过依法合规投资产业投资基金等方式，参与城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施建设和运营。鼓励民间资本通过参与国有企业改制重组、股权认购等进入市政公用行业，政府可根据行业特点和不同地区实际，采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的调控能力。”

一个项目通过什么模式建设和运营，首先要从政府与投资人之间的关系上判断。这里实际上引出了一个问题，那就是，在这些领域，民间资本直接投资、间接投资与PPP之间的逻辑关系是什么？

打包选择投资人，挑战在于，社会资本能否驾驭全方位多类型的市政公用事业项目有待观望；其次，项目内容的丰富难免带来更高的投资金额，对于社会资本的资本实力和融资能力提出了较高的要求；再次，不同项目的组合，会对项目之间的绩效考核提出挑战，项目之间的交叉影响也会更复杂；最后，项目交易结构复杂，合同文本、测算数据数量大，对于咨询机构对项目的整体掌控能力也是重要的考验。

《意见》对于大家比较关心的土地供应问题进行了详细的说明。特别需要提到的是，《意见》中对于土地的协议出让明确了具体的适用范围：“不符合《划拨用地目录》且只有一个意向投资者的，可依法以协议方式供应土地”；并在继《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）后再次提出了“将竞争确定投资者的环节和竞争确定用地者的环节合并进行”。

实际上，根据财政部对PPP项目采购具有格预审程序要求，在一般情况下，会有3个以上的潜在投资人参与PPP项目竞争，除非是单一来源采购。那么，在这种情况下，如何判断只有一个意向投资者？对于PPP项目，未来适用更多的应该是已经在政策文件中多次提到的“竞争确定投资者的环节和竞争确定用地者的环节合并进行”，这一创新性的选定用地者的方式，更加符合PPP的操作流程，也充分体现了《意见》所提倡的行业竞争。