近年来，我国大力推行的PPP模式将政府采购、特许经营、供应土地、设立项目公司、融资等方面叠加在一起，使得该种经济模式变得愈加复杂，尤其是在涉及土地的PPP模式中,土地取得方面的法律问题成为该种经济模式首先需要解决的难点问题之一，因此本文从相关领域PPP项目中如何取得土地使用权方面对有关法律规定进行解读。
(1)交通运输
2013年,《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号),指出要加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。中国铁路总公司作为国家授权投资机构,其原铁路生产经营性划拨土地,可采取授权经营方式配置,由中国铁路总公司依法盘活利用。2014年,《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》针对土地综合开发,提出了详细措施,强调要盘活铁路用地资源,鼓励新建铁路站场实施土地综合开发利用。
通过33号和37号文的比较发现,可以发现几大亮点:一是政府对企业参与土地增值收益开始让渡;铁路运输企业依法取得的划拨用地因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》以及分层设立的建设用地使用权,可依法采取协议方式办理用地手续。通过土地协议出让方式企业可以适当获取土地增值收益。二是整体出让,捆绑招标;新建铁路项目未确定投资主体的,可在项目招标时,将土地综合开发权一并招标。三是整体出让,可设招标壁垒;新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的,综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应,并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。四是土地增值收益得到增加;利用铁路用地进行地上、地下空间开发,在符合规划的前提下,可兼容一定比例其他功能,并可分层设立建设用地使用权。分层设立土地使用权提高了土地容积率,增加了土地增值收益。土地综合利用开发可以建立铁路等基础设施建设获得土地资源补偿的机制、探索轨道交通导向型土地综合开发模式、调整了土地增值收益在国家和投资主体之间分配。总之,把铁路项目与土地综合开发权一并招标,这种“捆绑销售,综合开发”的模式对民间资本的进入更具有吸引力,是铁路吸引民间投资的有利举措,体现了向民营资本打开大门的诚意,有助于缓解铁路资金压力,加快铁路建设。
2015年1月,关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知(发改基础〔2015〕49号)中提到创新投融资体制,实施轨道交通导向型土地综合开发,吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营。
2015年5月,财政部和交通运输部联合下发《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(国发〔2014〕37号)中明确收费公路项目实施PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。不同的项目可根据实际情况,将各项权益通过有效打包整合提升收益能力。收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的,在依法给予融资支持、项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本时,可考虑给予合理的财政补贴。
(2)养老服务
2014年4月,《国土资源部办公厅关于印发养老服务设施用地指导意见的通知》(国办发〔2014〕15号)在用地范围、土地用途和年期、供地计划、供地政策、鼓励租赁供地、分类用地监管、鼓励盘活存量用地、利用集体建设用地等方面分别作出了规定,从土地政策上大力支持养老服务业发展。
从用地范围来看,商业性设施和商品住宅用地不得纳入其中。目前各地对养老用地的界定不够统一,不少地区将其与养老产业用地混为一谈。15号文明确规定,商业性设施和商品住宅用地不得纳入其中,即老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地,不符合养老服务设施用地。
从土地供应方式来看,根据营利性与否以不同方式供地,鼓励租赁供地。依据营利性、非营利性的性质差异,养老服务设施用地可分别采取租赁、出让等有偿方式和划拨方式供地。经养老主管部门认定的非营利性养老服务设施用地可采取划拨方式供地。营利性养老用地应以租赁、出让等有偿方式供地。为降低营利性养老服务机构建设成本,各地可制定养老服务设施用地出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准,鼓励以租赁方式供地。
从用地规模控制来看,原则上不超3公顷,集中配建医卫设施的限定5公顷以下。为防止以养老用地为名变相“圈地”、“囤地”,或改变土地用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发,《意见》规定,新建养老服务设施用地,依据规划单独办理供地手续的,其宗地面积原则上控制在3公顷以下;有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的,不得超过5公顷。
(3)文化产业
《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》(国办发〔2014〕15号)中经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地,转制后用途符合《划拨用地目录》的,可继续以划拨方式使用,不符合《划拨用地目录》的,应当依法实行有偿使用。
《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号)在老城区和已建成居住区中支持企业、单位利用原划拨方式取得的存量房产和建设用地兴办体育设施,对符合划拨用地目录的非营利性体育设施项目可继续以划拨方式使用土地;不符合划拨用地目录的经营性体育设施项目,连续经营一年以上的可采取协议出让方式办理用地。
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